Конфликты в государственно-административной сфере

Содержание

Введение

В конце XX века с появлением эффективных методов исследования трансформационных процессов стало возможным определение закономерностей стратегического управления.

В XXI веке содержание понятия стратегия расширилось. Под стратегией стали понимать прогнозирование кризисных ситуаций и антикризисное управление в различных сферах деятельности (экономической, политической, мировоззренческой и др.) внутри государств и в мировом масштабе.

Исторический опыт государственного управления показывает, что вопросы государственного урегулирования кризисных ситуаций не вмещаются в рамки какой-либо одной стратегии.

Стратегия государственного управления не может быть извлечена из исторического опыта страны и народа, и опыт одних стран и народов в прошлом или в настоящем не может быть перенесен на другие страны и народы вследствие разнообразия сочетания исторических, социальных, демографических, экономических, политических, культурных, мировоззренческих и др. условий.

Определить моменты возникновения кризисных ситуаций, их детерминанты можно, опираясь на законы социокультурных трансформаций.

Социокультурные трансформации – необходимое условие самовоспроизводства человеческого общества. Социокультурные трансформации, также, – эндогенный механизм адаптации социально активных субъектов (индивидов и социальных групп) к изменению социальных и культурных условий жизни. Социокультурные трансформации воспроизводятся независимо от желания  людей и реализуются, благодаря присущей социально активным субъектам способности к самоизменению, к организации или дезорганизации коллективной деятельности. Поэтому законы социокультурных трансформаций транснациональны, транссоциальны и описывают динамику изменения характера коллективного взаимодействия путем самоорганизации и самоизменения социально активных субъектов.

Знание законов социокультурных трансформаций позволяет предвидеть кризисные ситуации, понять их причины, объяснить характер кризиса, его продолжительность, выбрать подходящие механизмы регулирования, оценить необходимые для этого ресурсы и определить их источники, мобилизовать человеческие ресурсы и направить их в нужном направлении.

Знание законов социокультурных трансформаций позволяет переводить противоречия и противостояние различных слоев населения (классов), различных государств, союзов государств в конструктивное русло, не переводя их в вооруженные конфликты.

1. Конфликты в государственно-административной сфере

Природа и причины конфликтов в государственно-административной сфере - типология административно-государственных конфликтов - политический кризис - конституционный кризис - правительственный кризис - парламентский кризис - виды, формы и способы разрешения конфликтов

Конфликты в государственно-административной сфере по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно объект конфликтов в сфере государственного управления -распоряжение властью, а предметно-содержательную их ткань образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов1.

Конфликты в государственно-административной сфере не следует считать каким-либо случайным явлением, они носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Государственно-административную сферу можно рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Именно поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой - если умело управлять конфликтами, возможно добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда и разнообразие причин возникновения государственно-административных конфликтов. Первичный источник их заключается в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Не менее важным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных госорганов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись. Частой причиной конфликтов может выступать расхождения госслужащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценках текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего - в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информационного потока или намеренно затрудненный доступ к каналам информации могут вызвать конфликт.

В рамках описания типологии государственно-административных конфликтов в поле зрения должны находиться следующие реалии:

• конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

• конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной);

• конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией);

• конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

• конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека).

Специфику таких конфликтов от собственно политических отличает прежде всего то, что любой конфликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и так или иначе связан с правовыми отношениями сторон. И, следовательно, субъекты данных конфликтов (их мотивация и поведение) и их объекты обладают правовыми «признаками», а сами конфликты влекут юридические последствия. Природа конфликтов в сфере государственного управления многоаспектна, как, собственно, сложна природа и всех политических конфликтов, но «лидерство» нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно.

Помимо этого надо всегда учитывать исторические традиции и особенности менталитета того или иного народа, нации. Например, в США исторически государство и чиновничество распоряжались значительно меньшей долей национальных ресурсов, чем в странах Восточной Европы и России. Это в немалой степени обусловило способность американцев, сочетая систему разделения властей с культурой разрешения большинства конфликтов путем судебного разбирательства, в основном избегать насильственных форм развертывания конфликтов в сфере государственного управления. В России же с ее многолетним опытом абсолютистско-бюрократического правления государство поглотило общество, не дало возможности сформироваться гражданской культуре и ее структурам, т.е. гражданскому обществу. В России, как правило, слабы легальные каналы для выражения недовольства, недостаточно авторитетны официально оформленные институты и механизмы для управления социальным конфликтом. Поэтому основными формами выражения последнего выступали бунты, революции, гражданские войны, а также другие, менее острые и разрушительные, но всегда конфрон-тационные формы протестных действий.

Одной из конфликтологических доминант является баланс конституционных полномочий представительной и исполнительной ветвей власти. Особенность демократических политических систем в том, что наиболее органичным для них принципом политико-правового устройства является разделение властей, и, следовательно, запрограммированность политических конфликтов. Конституционно закрепленные полномочия каждой из ветвей власти, а также приверженность основных политических сил общим правилам демократической игры способствуют сохранению общественно-политической стабильности, предохраняя как от авторитаризма и монополизации власти, так и от анархии и неуправляемости2.

Вместе с тем конфликт, который в «погашенном» виде заложен в основу любой конституционной системы, периодически оживляется в периоды избирательных кампаний. Большинство, которому принадлежит политическая власть, может выделиться либо путем прямых (президентских), либо непрямых (парламентских) выборов с формированием правительства избранной всеобщим голосованием ассамблеей. Можно сказать, что институционально политический конфликт «прописан» в парламенте, где он выступает в наиболее открытой и зрелой форме как мобилизация: против правительства и президента, против парламентского меньшинства, «левые» против «правых», депутаты «списочники» против «одномандатников» и т.д. При этом, мобилизуя большинство, парламент опирается на поддержку общественного мнения и на общество в целом. Поскольку все эти конфликты регламентированы, всегда имеется возможность их легального разрешения.

Президентская модель сложнее, ибо сочетает в себе два способа прямого выражения народного большинства - президентские и парламентские выборы, результаты которых могут не совпасть друг с другом. Если партийная система и институциональный механизм отлажены таким образом, что облегчают поиск необходимых компромиссов между представительной и исполнительной властью, политическая воля народа будет находить свое воплощение в согласованных решениях и законодательных актах. Это не исключает возникновения отдельных частных конфликтов. На примере американского президентского режима видно, что их предметом могут стать полномочия в сфере назначений или отстранений от государственного поста, формально являющиеся прерогативой президента, и попытки конгресса потеснить его в этих вопросах. В свою очередь, в критических ситуациях президент прибегает к использованию юридического механизма - вето, предназначенного для поддержания «конституционного баланса» во взаимоотношениях с конгрессом. Один из творцов американской конституции А. Гамильтон указывал, что без института вето будет нарушен принцип разделения властей, и президентские полномочия окажутся в руках у законодателей. Однако в последнее время в США все чаще раздаются голоса, что президенты злоупотребляют правом вето. Нередко оно становится орудием партийной политики. Так, при Р. Никсоне и Р. Рейгане в условиях контроля демократов над конгрессом использование президентом права вето отражало борьбу между двумя партиями.

В то же время двойной центр институционального и политического притяжения «президент - парламент» может содержать в себе более серьезное зерно конфликта. Так, во французской политической системе Пятой республики, когда совпадают два способа выражения воли народа, президентская власть усиливается, ее преобладание становится структурным, обесценивая глубинную основу принципа разделения властей как разделения социально-политических сил. Такая монополия на власть одной силы, стоящей и за президентом, и за парламентом, чревата авторитаризмом. С другой стороны, два народных выбора могут и не совпасть и даже оказаться в противоречии друг с другом: президент из левых политических структур и правое большинство в парламенте, или наоборот. Тогда аналогичное противоречие складывается и между двумя народными большинствами, причем при'отсутствии разумного сотрудничества между президентом и парламентом вероятен кризис политического режима. В таких случаях очень многое зависит от политической культуры правящей элиты, ее готовности к компромиссу и поиску конституционных выходов из тупиковой ситуации.

Одной из наименее устойчивых моделей политического правления можно считать президентскую систему с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в парламенте. Именно зона была использована в новых демократиях Латинской Америки и Восточной Европы в 1980-90-х гг. Пропорциональная система благоприятствует получению многими партиями мест в парламенте. Однако, поскольку парламент не выбирает правительство, то партиям нет необходимости вести переговорный процесс с целью формирования правящей коалиции. Правительство назначается президентом. При многопартийности партия президента вряд ли в состоянии получить большинство депутатских мандатов: слишком жесткой оказывается межпартийная конкуренция.Президент не может управлять, не имея поддержки парламента, но последний не несет ответственности за деятельность правительства и потому не обязан его поддерживать. В этом и заключается причина постоянного конфликта между президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентами, вынуждены прибегать к иным политическим силам и воздействиям, чтобы править без парламента. Но когда традиционные политические институты перестают действовать, они приходят в упадок. Парламент теряет свой авторитет, и демократические институты рушатся. Подобный сценарий не является фатальным, однако его издержки российские граждане уже испытали на себе.

При парламентской форме правления правительство не всегда формируется партией, завоевавшей наибольшее число голосов. Однако партия, претендующая на формирование правительственного кабинета, должна найти союзников для того, чтобы иметь за собой хотя бы относительное парламентское большинство. Если же сформировано правительство парламентского меньшинства, целью его политической деятельности является расширение базы своей поддержки, ослабление оппозиции. Оно будет вынуждено добиваться поддержки большинства депутатов по каждому вопросу в отдельности.

Поскольку политико-правовые конфликты как бы запрограммированы в демократической политической системе и затрагивают саму ее основу, накопление их в недрах системы может породить новое качественное состояние последней - политический кризис Простейшая трактовка политического кризиса сводится к тому, что это - переломное состояние политической системы общества, выражающееся в углублении и обострении имеющихся конфликтов, в резком усилении политической напряженности и нестабильности. Это понятие более соответствует системному характеру объекта, подвергшегося кризису - правительства, парламента, всей политической системы в целом. Основой кризиса является изменение соотношения сил в правительстве или парламенте как следствие изменения общественных настроений, нарушения прежнего баланса интересов. С точки зрения перспектив развития, роль политического кризиса амбивалентна. Он может представлять собой драматический момент в судьбах общества, поскольку отражает определенную дезорганизацию, дестабилизацию политической системы. Вместе с тем он выявляет новое соотношение сил, интересов, и его развязка будет означать не что иное, как начало нового этапа общественного развития3.