Бюрократия и бюрократизм в механизме государства

"Бюрократия  и бюрократизм  в механизме государства"

Что такое бюрократия?

Что такое бюрократизм?

      Эти понятия  одни из основных в любом  серьезном анализе  или обсуждении механизмов современного государства, а теория бюрократизма является центральной концепцией в классических теориях государственного управления, однако вкладывают в каждое из них порой разный смысл. Именно неопределенность, путаница в терминах порождала и продолжает порождать множество серьезнейших недоразумений. Все трактовки понятия "бюрократизм" можно  свести к четырем основным типам  веберовской, марксовой, имперской ("восточной") и реалистической. 

      В начале нашего века  М. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший на смену ее патриархальному (патримониальному) типу. Бюрократическая организация в свое время была таким же историческим прогрессом, как переход от феодального к капиталистическому способу производства. Она противопоставила себя системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку добиться справедливости было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок производства и подведомственность их были крайне неопределенны. Во всем господствовал произвол, личное усмотрение решающего вопрос со своими непременными спутниками  взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

      Патриархальная система имела и свои удобства. Так ,найдя с должностным лицом личный контакт проситель мог без формальных проволочек решить своё дело, и между ними возникали не холодные, деловые , а теплые, почти дружеские отношения. Но недостатки явно перевешивали.

      В качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел. Организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений.

Такова концепция  рациональной бюрократии, как ее  сформировал Вебер.

      По  Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем:

1. бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом;
2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в  целом.

      Вебер в своих определениях не стремился  перечислить все черты бюрократии как социального явления. Главную  же доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организация  наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

      Таким образом, по Веберу бюрократия  это  господство профессионализма над некомпетентностью,над произволом, объективности над субъективностью.

      Маркс с его открыто ценностными  отрицанием универсальной социальной полезности государства  стоит в своем отношении к бюрократии на прямо противоположных позициях. Бюрократия в его описании  это абсолютное зло. Даже простой перечень марксовых пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще. Здесь и подмена общественного интереса частным интересом власти и конкретного человека, "присвоение государства" чиновничеством; и органическая неспособность решать подлинные проблемы, отсутствие государственного разума у бюрократии; и карьеризм как образ ее жизни; и формализм… Бюрократия по Марксу, есть организм  паразит, принципиально неспособный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.

      "Имперская"  модель бюрократии полное воплощение  получила в азиатских империях (ее можно также называть "восточной"), особенно в Китае. При всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Для предотвращения процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения интересов чиновников.

      К числу механизмов подчинения чиновника  не бюрократической структуре, а  лишь милости императора можно отнести:

1. отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость;
2. постоянный избыток числа кандидатов на должности (сдача экзаменов не гарантировала получение должности, а лишь позволяло войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, хотя гарантий успеха не давала);
3. крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры. Что лишало  смысла создание лестницы личных связей для продвижения наверх;
4. личную зависимость всех чиновников от императора;
5. жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, что предотвращало создания устойчивых коалиций (к числу таких мер относились: запрет на личную дружбу среди чиновников, запрещение чиновникам из одного семейного клана служить в одной провинции, запрет на брак с женщинами из числа местных жителей, находящейся под юрисдикцией чиновника);
6. финансовую зависимость чиновников не от императорского жалования, а от умения выжать из   императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это превращало чиновника в уязвимого нарушителя законов;
7. отсутствие каких-либо личных или корпоративных гарантий чиновников от произвольных увольнений и перемещений; все законы были таковыми. Что чиновник просто не мог их не нарушать, поэтому находился под страхом разоблачения и наказания (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от статуса их западных коллег);
8. тщательный контроль за более опасной для власти высшей и средней бюрократией по средствам  независимой от бюрократии секретной помощи (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император и личной системы назначений.

      Публичной службы не существовало. Чиновники  работали на обеспечение нужд не людей, центральной власти и своих собственных потребностей. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние ее атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, было бы правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. В рамках же европейской политической традиции деятельность государственных чиновников рассматривалась не только как служение суверену, но и как отправление необходимых для общества публичных функций.

      В России до XVIII в. доминировала имперская  традиция заимствованная у Византии с элементами татарской, т.е. восточной модели. Начиная с Петра, в нее были введены элементы европейского абсолютизма, т.е. "полуимперского" варианта, и со II половины XIX в. начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. В целом же имперская традиция оставалась в России преобладающей, а в рамках СССР она получила новый импульс.

      Конструкции Вебера стали основой для развития административных наук в XX столетии. С конца 20-х годов параллельно начала складываться так называемая школа человеческих отношений, сделавшая акцент на социологических и социально-психологических аспектах поведения членов организации, т.е. на организации как человеческой системы.

      Упор  либо на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации разделяет представителей разных школ. Веберовская модель ближе к формальной школе. Служащий рассматривался лишь как функциональная единица, как винтик административной машины, хоть и обладающий особыми индивидуальными свойствами.

      "Идеологической" основой веберовской модели были три постулата:

1. бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", не вмешиваясь при этом в его компетенцию;
2. это  наилучшая из всех возможных форм организации;
3. важнейшее ее  достоинство  эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений.

      Таким образом, подход Вебера стал фундаментальной  основой теории управления в индустриальном обществе. Но и этот подход нуждается в дополнении и обогащении другими подходами.

Например, обрели новую популярность и смысл идеи федерализации, непосредственного участия граждан в управлении, открытости бюрократической организации, приближение ее к людям и т.д.

      В отечественной науке о государственном  управлении после  многолетнего акцента на формальных, нормативных, информационных аспектах администрации и обращения к человеческому фактору лишь в сугубо функциональном  его аспекте в 80-е годы началось рассмотрение управленческой проблематики с позиций человеческо-гуманистического подхода, т.е. переоценка субъективного компонента управления.

      Крупный современный политолог В.Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" превратит все формы конституционного направления в равнозначные функции. Потенциально такая опасность присутствует. Нацистская машина была одним из ее воплощений. Машине же советской не хватало рациональной организованности, но бед и правонарушений она сумела натворить сверх всякой меры.

      Таким образом, "реалистическая" трактовка феномена бюрократии  это развивающийся подход, соединяющий в себе основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца.

      База  критики  научная и мировозренческая.

      Научная основана на данных социологии и психологии, которые свидетельствуют о решающей роли неформальных связей между людьми, а также их установок, ориентаций, чувств  обстоятельство недооцениваемое последователями веберовской модели.

      Мировоззренческая критика основана на гуманистических и общедемократических идеалах, а также воспроизводит марксову концепцию отчуждения человека в системе бюрократических отношений.

      Каково  же место российской бюрократии в  классификации?

      Она занимает промежуточное положение  между восточной и континентальной традициями.

      В России автократическая традиция отправлялась от понимания государства как царевой вотчины, укрепилась петровско-николаевским деспотическим абсолютизмом и лишь с середины XIX в. начала медленно размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний, однако после 1917 г. авторитаризм возродился в новом облике. Это проявилось в постоянном подчеркивании приоритета политических принципов управления по отношению к принципам организационным. Сегодня появились реальные надежды на переход России на демократический путь развития, на возможность реанимации ростков демократии и самоуправления.

      В отличие от бюрократического способа  организации управления, бюрократизм  болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная практически во всех странах мира. По своим масшатабам и количеству приносимого человечеству зла она. Пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. Загрязнение среды  это побочное следствие промышленной революции, одного из самых прогрессивных событий в мировой истории. Возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение важной в историческом плане и гуманной задачи  устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производительных сил.

      Более того, без действия бюрократических  механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Аристотель писал, что любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отражение в кривом зеркале. Таким "кривым зеркалом", искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм.