Административное право в России

4.  В смешанных  актах одновременно содержатся  нормы права и правоприменительные  решения либо даже еще и  общие требования.

II.  По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника ГИБДД, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

III.  По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, они полифункциональны.

IV.  В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

•      дискреционные АГА, принимаемые  в условиях свободы усмотрения, широкой  самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность  выбора в широких пределах, установленных  правовыми нормами. В силу недостаточной  полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных  понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа  возможных и законных вариантов;

•       акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о  мелком хулиганстве начальник ОВД  вправе оштрафовать виновного, направить  дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций  по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

•       акты «связанной администрации», принимаемые  при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

V.  По степени  сложности решения АГА могут  быть простыми (рутинными), сложными  и уникальными (например, о строительстве   атомной  электростанции,   о  выводе  войск  из  Афганистана).

VI.  В зависимости от даты начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

•       немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

•      с даты, указанной в самом акте;

•      в срок, указанный в другом акте;

•       после государственной регистрации  и официального опубликования. С  этой даты вступают в силу нормативные  акты центральных органов Федерации, затрагивающие права граждан  или носящие межведомственный характер.

VII.  В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании1[7]) и единоличные. Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

VIII.  Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия, то полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.

Очевидно, что  АГА можно группировать по многим другим критериям: субъектам, их издавшим, действию по кругу лиц, времени издания  и др. 
 
 
 

Акты  управления федерального Правительства.

В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации, на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных  указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения.

Правительственные акты обладают следующими отличительными признаками:

• это  исполнительные, подзаконные акты, детализирующие и конкретизирующие отдельные положения федеральных  законов и указов Президента;

• среди  них много актов межотраслевого, общерегламентационного характера, комплексно регулирующих различные сферы и  области жизни страны;

• это  акты, занимающие высшую ступеньку  в иерархии актов федеральной  исполнительной власти, выступающие  фундаментальной основой для  ведомственных нормативных актов;

• эти  акты обязательны к исполнению на всей территории РФ;

• исполнение этих актов обеспечивается системой федеральных органов государственной  власти.

Следует различать следующие правовые основания  для издания правительственных  актов. Во-первых, Правительство издает «инициативные акты» на основе норм о компетенции, управомочи-вающих его  осуществлять правовое регулирование  той или иной сферы общественной жизни. Во-вторых, Правительство принимает  акты во исполнение федеральных законов  — в законе может содержаться  бланкетная норма, определяющая, что  тот или иной порядок (деятельности, реализации прав) устанавливается Правительством, или указывается на конкретный правовой акт (положение, правило), который следует утвердить Правительству, либо в статье о введении в действия закона Правительству дается поручение привести свои акты в соответствие с ним в определенный срок. В-третьих, обязанность Правительства издать тот или иной правовой акт часто содержится в нормативном указе Президента Российской Федерации.

В том  случае, если федеральный закон не предусматривает конкретный срок для  принятия правительственных актов, этот срок определяется по усмотрению 
Правительства и закрепляется в плане его правотворческой деятельности. 
Правительственные акты, издаваемые во исполнение указов Президента, должны быть приняты не позднее чем в месячный срок после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Акты  Правительства, имеющие нормативный  характер, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, называются распоряжениями. В практике правительственного нормотворчества  нередко встречаются постановления, носящие индивидуальный характер (о  назначении на государственную должность), и распоряжения, носящие нормативный  характер (о структуре аппарата Правительства), что не может быть признано обоснованным.

Постановления и распоряжения Правительства подписываются  Председателем Правительства, а в период его отсутствия — исполняющим обязанности Председателя.

Постановления Правительства могут приниматься  на заседаниях 
Правительства, а также на заседаниях Президиума Правительства, либо принимаются Председателем Правительства в пределах его компетенции. Акты, принятые Президиумом Правительства, могут быть отменены Правительством Российской Федерации.

Распоряжения  Правительства являются актами, принимаемыми в порядке единоначалия его Председателем  либо по его поручению первым заместителем Председателя Правительства.

Постановления Правительства можно дифференцировать по функциональному предназначению:

• программно-целевые  акты, обеспечивающие экономические, социальные и правовые условия развития определенных сфер и отраслей жизнедеятельности;

• регламентационные  акты, устанавливающие правила деятельности или порядок реализации прав и  обязанностей граждан и организаций;

• статутные  акты, закрепляющие правовое положение  органов исполнительной власти и  иных государственных организаций  и их должностных лиц;

• правонаделительные акты, управомочивающие государственные  органы и их должностных лиц на совершение определенных действий;

• внутриорганизационные  акты, определяющие деятельность аппарата Правительства.

Акты  Правительства могут быть отменены Президентом в случае их противоречия Конституции, федеральным законам  и указам Президента. 
 
 

Ведомственные акты управления.

Важной  особенностью деятельности центральных  федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в  дальнейшем — центральных федеральных  органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных  правовых актов.

Среди них следует выделить:

• индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

• нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).

По сфере  действия (кругу лиц) нормативные  акты центральных федеральных органов (в дальнейшем — ведомственные  нормативные акты, или ВНА) можно  разделить на:

• внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

• общего действия (общеобязательные).

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные  федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов  права, не входящих в систему органов  возглавляемого ими административного  ведомства.

Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных  федеральных органов на нормотворчество  предусмотрено в текстах федеральных  законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

В большинстве  же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов  установлены Указами Президента, Постановлениями 
Правительства.

Еще одно основание издания ВНА — делегация, то есть предоставление центральному федеральному органу вышестоящим органом  власти права издать нормативный  акт по вопросу, входящему в нормотворческую  компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации  компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что  центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой  компетенции.

Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в  редакции постановления Правительства  от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении  Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в дальнейшем — Правила). Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.

Частое  явление — совместная нормотворческая  деятельность центральных федеральных  органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию». Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России. В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:

• затрагивающие  права, свободы и обязанности  человека и гражданина;

• устанавливающие  правовой статус организаций;

• имеющие  межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную  тайну, или сведений конфиденциального  характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные  акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации. Государственная регистрация включает в себя:

• юридическую  экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации,