Административная реформа в России

     Проводимые  в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

     Вместе  с тем, как показал анализ, в  России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных  актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ⁵, определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а Правительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в РФ на 2006-2010 годы.⁶

     Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли  не затронуть и уровень субъектов  Российской Федерации. Тем более что конституионно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.

     Принятие  Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ «  О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», решающего вопросы  государственного устройства в субъектах  РФ, создало условия для уточнения  объема полномочий органов власти по предметам совместного ведения, что и было закреплено Федеральным  законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

     Иными словами можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, «звенья одной цепи», что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций. Таких как, координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., осуществленное Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне⁷.

     В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках – службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, «наедине со своими проблемами».

     Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали «дробится» по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.)

     В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти – федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используема при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.

     При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166 –ФЗ « О рыболовстве  и сохранении водных биологических  ресурсов» понятия «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства  и сохранения биоресурсов, а также  среды их обитания» нельзя определить, речь идет о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному  надзору или о Пограничной  службе Федеральной службы безопасности РФ.

     В-четвертых, федеральные законы, принятые как  результат разграничения полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже  результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового  регулирования.

     Например, изменение объема полномочий органов  исполнительной власти, предусмотренное  объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Основах  законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, повлекло изменение  правового статуса получателей  бюджетных средств. В Основах  законодательства ранее употреблялось  понятие « учреждение в области охраны здоровья граждан», и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие «организации в области охраны здоровья граждан», которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования⁸.

     Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от22.08.2004 N 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать частным лицам.

     В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

     Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя  порядок его проведения ведомственными актами. Определение такого порядка  при отсутствии законодательно установленных основ о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходов к его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

     В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах  реализации нормотворческой функций  Правительства РФ.

     По  административно-правовому статусу  Правительство РФ является высшим органом  исполнительной власти, поэтому на него возлагается организации исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство  РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных  законов, что существенно усложняет  организацию его деятельности. В  результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче- организации исполнения законодательства.

     Например, во исполнении Федерального закона от 20.08.2004 N 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» Правительство РФ обязано издать не менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которых должен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята и половина таких актов.

     Если  административная реформа будет  и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость  приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть:

1. ее достаточное правовое обеспечение.

     Для проведения следующих этапов административной реформы необходимо принять: законы общего характера, исходя из которых можно будет определить: (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органов государственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решению функциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспечения органов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.), механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального, регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленного воздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности;

2. планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений.

     Сохраняя  преемственность имеющегося законодательства об органах исполнительной власти, необходимо новое законодательство, связанное с административной реформой, взаимоувязывать с основными целями (задачами) деятельности исполнительной власти, а принимая его, учитывать, что любые непродуманные действия наносят огромный урон системе государственного управления. Поэтому мероприятия по административной реформе следует проводить в нескольких этапов, постепенно меняя процедуры, режимы, объем полномочий органов о исполнительной власти и т.д.;

3. прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;
4. постоянное информирование органов власти и населения о проводимых в рамках административной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;
5. мониторинг правовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;
6. постоянное обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих по вопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведением административной реформы⁹.

     Из  выше сказаного можно сделать  вывод, что происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления. Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведения административной реформы.

      2. Реализация административной реформы в России 

     2.1 Оптимизация функций  федеральных органов  исполнительной власти

          Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

     Понятие «функция федерального органа исполнительной власти» означает нормативно установленный  вид властной деятельности указанного органа государства, постоянно осуществляемый им в масштабах Российской Федерации.

     Указом  Президента N 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства РФ.

     В административном законодательстве не существовало официально установленной  типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и  от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотра функций  федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной  комиссией по проведению административной реформы¹⁰, принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

     1) функции по принятию нормативных  правовых актов; 

     2) функции по контролю и надзору; 

     3) функции по управлению государственным  имуществом;

     4) функции по оказанию государственных  услуг¹¹.

     Признано, что эти функции являются «неотъемлемо государственными» и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «политические» составляющие, такие как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т. д. Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.