Административная реформа в России

     В целях формирования эффективной  системы и структуры федеральных  органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции  федеральных органов исполнительной власти.

     В контексте Указа Президента РФ от 23.06.2003 №824¹² оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

     - упразднение функций избыточного государственного регулирования;

     - исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

     -передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

     -организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

     - завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     В период с января по август 2003 г. оценкой  своих функций занимались сами федеральные  органы исполнительной власти в порядке  обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам  положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

     Анализом функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

     При всем сходстве причин, целей и характера  мероприятий по адаптации исполнительного  аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее  время, важно отметить качественно  новый акцент в подходах к решению  проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

     Таким образом, задачи, которые решались в  процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов  исполнительной власти, состояли в  том, чтобы на более веских основаниях:

     - избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

     -четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм и «провисание»;

     -упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.

     Тем самым предполагалось, что удастся, наконец «пресечь» бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационалы: реализовать веками апробированный принцип «трех определений» организации исполнительного аппарата: «функции, структура, штаты» — и приступить к осуществлению эффективного государственно го управления.

     Результаты  работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.

     В ходе анализа деятельности федеральных  органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

     Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

     -800 признаны полностью или частично избыточными;

     -500 - дублирующими;

     - в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

     Однако  лишь незначительная часть, которая  была закреплена только актами Правительства  или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных  законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах  Правительства, по-прежнему сохранен (более  чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений  Правительства и актов ведомств).

     Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной  комиссией и с других точек  зрения:

     -их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т. д.;

     - возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

     Комиссией также проводилась оценка масштабов  реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были «рационализированы»  - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т. д.

     Комиссией была проведена «деполитизация»  большого числа функций федеральных  органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных  министерств и передачи на более  «нижние этажи» осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

     В итоге для действующей системы  федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

     Практика  работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы  поставила перед наукой административного  права важный вопрос о критериях  оценки функций государственного управления. В оценке функций «...важно не упустить главного,: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе «потеря» функции может, в конечном счете, привести к ослаблению публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля»¹³.

     Между тем применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют  «размытый» характер.

     В решениях об упразднении функций  критерии избыточности выражались такими, например, терминами: «необходимость функции  не очевидна», «это функция собственника», «может осуществляться субъектами рынка», «это административный барьер», «накладывает дополнительную нагрузку на предприятия», «функция не реализуется», «может быть передана на аутсорсинг» и т. д.

     В ходе анализа выявлены функции, которые  предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при  соответствующих федеральных органах  исполнительной власти, либо участникам рынка.

     Но  готовы ли саморегулируемые организации  к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли они проводниками частных корпоративных интересов?

     Выполняя  публичные функции, они будут, находится в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?

     Опасение  по данному поводу высказывают многое авторы - Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А. Павлодский и др¹⁴. Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

     По  существу, речь идет о «разгосударствлении» государственного управления. Было время  «огосударствления» общественной жизни, сейчас крен в другую сторону –  ограничение вмешательства государства  в дела общества и особенно экономики. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя – только на функции социального государства. Об актуальности этих стратегических целей свидетельствует выступление Президента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека¹⁵.

     Передача  функций государства вне его  управленческих структур – это конституционный  вопрос, затрагивающий интересы всего  общества. В конституциях европейских  государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется « Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти». Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.

     Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решатся на основании закона и посредством  закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования – прерогатива законодателя. 
 
 
 
 
 
 

     2.2 Оптимизация структуры  федеральных органов  исполнительной власти 

     До  марта 2003 г. функции федеральных  органов исполнительной власти осуществлялись в «нерасчлененном виде». Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.

     «Перемешанность»  функций, a, следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнитель - « ной власти, порождала сложный механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, £ а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями.

     Кроме того, понятием «государственные функции» охватывались и чисто технические  функции, и обеспечивающие функции  федеральных органов исполнительной власти, что вело к «раздуванию» их штатов и одновременно к снижению эффективности выполнения этих функций. Включение в компетенцию федеральных органов исполнительной власти не только регулятивных, но и контрольных и надзорных функций создавало организационные основы для коррупции. В бюджетном и нормотворческом процессах федеральные органы исполнительной власти выступали не с общегосударственных позиций, а как небескорыстные «проводники» интересов подведомственных предприятий, организаций, учреждений.¹⁶

     Один  из важнейших выводов, сделанный  Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял  в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их между  разными типами федеральных органов  исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций  нужно типизировать и федеральные  органы исполнительной власти.

     Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной  службы РФ, утвержденной распоряжением  Президента РФ от 15.08.2001 № ПР-1496. В  разделе 12 Концепции предусматривались  меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:

     - классификации по характеру функций  – политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.

     - деление государственных функций  на основе и обеспечивающие  и на этой основе – на  исключительно государственные  и полностью или частично делегируемые  функции, не связанные с государственным  управлением.

     На  основе типизации выполняемых функций  предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:

     - федеральное министерство – орган,  выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;

     - федеральное агентство – орган,  оказывающий государственные услуги, как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;

     - федеральная служба – орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;