Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА  В РОССИИ:

НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ И ЗАДАЧИ ЮРИДИЧЕСКОЙ  НАУКИ

С.Е. НАРЫШКИН, Т.Я. ХАБРИЕВА

Нарышкин Сергей Евгеньевич - руководитель Аппарата Правительства  Российской Федерации - Министр Российской Федерации, кандидат экономических  наук.

Хабриева Талия Ярулловна - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при  Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России.

ВЫВОД Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране - удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достижений науки, и особенно юридической науки.

Действительно, научное  предвидение и обоснованные рекомендации особенно востребованы в преддверии крупных государственных преобразований. Но дело не сводится к участию научных  центров и ученых в подготовке отдельных правовых актов. Тут многое удается сделать. Гораздо труднее разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечение правовой преемственности и сохранение полезного опыта и одновременно новых правовых решений. Это далеко не всегда и не сразу удается сделать, что заметно проявляется в ходе административной реформы.

Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы Советской власти. После распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти в российском государстве, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ, и прежде всего реформы административной. Тогда в связи с глобальной перестройкой политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

Концептуальная идея преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти впервые на государственном уровне нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране", но на практике она не получила своего развития и была отложена в силу ряда объективных причин, связанных в том числе с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография "Административная реформа в России. Научно-практическое пособие" (под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой) включена в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006.

<1> Подробнее об этапах административной  реформы см.: Хабриева Т.Я., Ноздрачев  А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: Проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2005. С. 1 - 53.

В Послании Президента РФ Парламенту 2003 г. была поставлена задача оптимизации функций государственных органов. Для достижения названной задачи и проведения необходимых преобразований Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" <2> были определены приоритетные направления административной реформы и дано поручение Правительству сформировать комиссию по проведению административной реформы <3>.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо точно  определить ее цели, объекты реформирования, этапы проведения реформы, необходимые  средства. Недопустимо игнорировать и общемировые тенденции. В современном обществе они отчетливо проявляются в новом понимании роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. Потребность в оптимальной системе государственной власти обусловлена как неотложными социально-экономическими проблемами, задачами повышения уровня и качества жизни населения, так и изменением роли государства, превращением его из надзирателя в партнера, действующего в интересах общества.

ИНОСТРАННОЕ Следует подчеркнуть, что реформирование управления - задача не только российская. Целый ряд стран проводит административные реформы. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога.

Современные преобразования в этой сфере направлены на сокращение административного давления на предпринимательские  структуры, наведение должного порядка  в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Исходным здесь должен являться тезис о том, что эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Экономическое и социальное развитие стран протекает в соответствующих правовых формах, и сейчас уже не приходится доказывать необходимость и полезность права для упорядочения общественных отношений. Право всегда должно реагировать на любые социальные явления и прежде всего посредством закона управлять ими. Но практическая задача создания адекватного целям административной реформы правового обеспечения должна опираться на научную базу, на современные научные разработки. В то же время приходится констатировать, что в силу разных причин административная реформа в России началась без полноценной опоры на достижения юридической науки. А перенос без адаптации отдельных оторванных от "родной" почвы зарубежных идей в российское правовое поле, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приводит к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования.

Известным промахам и упущениям  при проведении первого этапа  административной реформы в немалой  степени способствовало отсутствие необходимой теоретической базы. Тем не менее определенные результаты по итогам первого этапа административной реформы уже состоялись и с учетом этого опыта следует подтвердить важный вывод о необходимости более активного включения всего имеющегося научного потенциала на следующем (втором) этапе административной реформы. Многие конкретные вопросы реформы требуют проведения серьезных правовых исследований, научного прогнозирования путей дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, формулирования необходимых законодательных предложений, а также предложений по совершенствованию имеющейся практики. Однако пока не удалось предвидеть поэтапные изменения законов и иных правовых актов.

Определяя задачи отечественной юридической  науки, необходимо исходить из ясного понимания того, что уже реально сделано. Это позволит выдвинуть некоторые предположения относительно возможных перспектив продвижения вперед.

СУТЬ РЕФОРМЫ Административную реформу предполагается проводить в несколько этапов. На начальном этапе объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти и государственные учреждения, организации, включающие упорядочение их сети. Была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых является определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество, федеральные службы, основной функцией которых является государственный контроль и надзор, федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

Результатом интенсивной реализации первого этапа административной реформы в России, обращенной на формирование прозрачной системы органов  исполнительной власти с четким разделением их компетенции, стало принятие целого ряда нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Происходит перераспределение функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти, упразднение части дублирующих и избыточных функций этих органов власти. Это позволило в известной мере оптимизировать деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Но это лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы. По ряду других приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо еще не начаты или приостановлены. Уже сейчас очевидно, что в научном плане по итогам первого этапа административной реформы предстоит решить ряд задач по введению механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти, что предполагает:

во-первых, определение  динамики правового регулирования  и актов, подлежащих принятию, изменению и отмене;

во-вторых, разработку способов реализации компетенции государственных  органов (различного типа) и совершения ими комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных  целей и функций;

в-третьих, исследование корреляции между целями, функциями и действиями государственных органов и реальными переменами в отраслях и сферах и в уровне деятельности организаций и предприятий;

в-четвертых, продолжение  разработки механизма действия законов  и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Пока не подготовлены и  не реализованы эффективные механизмы  осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции. Наука  не дала ответа на вопрос о формах взаимодействия между государством и структурами гражданского общества. Одна из основных форм отношений человека и государства - государственные услуги. В настоящее время отсутствуют единые представления о качестве и доступности государственных услуг, более того, практически ничего об этом не знают граждане. Нужны процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд.

Надо полагать, что ученые-юристы могут сконцентрировать свои усилия на узловых вопросах дальнейшего  совершенствования системы государственного управления. Сегодня административная реформа рассматривается в основном "административистами". Но задача реформы - оптимизировать управленческие процессы в разных сферах экономики, культуры и др., формы и методы работы государственных структур. Нужно наметить реальные пути сокращения административных барьеров и обеспечить развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Эти вопросы открывают  перспективы для выбора актуальной тематики научно-исследовательских  работ в сферах конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного, природоресурсного и других отраслей права. Но до сих пор усилия представителей различных отраслей юридической науки не скоординированы должным образом. Естественно, что и "выход" юридической науки на практические потребности в подобной ситуации весьма ограничен: при подготовке соответствующих правовых решений, как правило, учитывается мнение узкого круга специалистов одной научно-правовой отрасли. Между тем необходимым условием комплексности исследования актуальных проблем является объединение научных усилий ученых-юристов разных профилей; только в таком случае можно обеспечить грамотный, конструктивный, научно обоснованный и результативный анализ таких проблем, как изменение отношений органов с экономическими структурами, расширение участия граждан и их объединений в обсуждении решений, основания ответственности госслужащих и др.

С другой стороны, сейчас как  никогда актуально требование комплексного изучения обозначенных вопросов, что  предполагает объединение исследовательского потенциала юристов, экономистов, социологов и других специалистов.

Сегодня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Изменение структуры органов  исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления.

ФУНКЦИИ Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <4> выделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. Содержащееся в Указе описание этих функций позволяет говорить о том, что под ними подразумеваются группы полномочий (например, управление находящимися в федеральной собственности акциями), отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника) и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). Данная классификация функций имела своей целью скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а не выделение всех функций органов исполнительной власти <5>. Поэтому термин "функции" в данном случае имел, скорее всего, "техническое" применение, которое, правда, предопределило очень "вольное" его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Качество их невысокое, и мы ждем предложений ученых-юристов.