Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки

--------------------------------

<4> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

<5> Отметим, что изначально Указ устанавливал также правоприменительные функции, однако позднее они не были выделены, что неслучайно: правоприменительные функции характерны для любого из них.

Следует отметить, что, несмотря на существующие разработки, проблема функций исполнительной власти в юридической литературе все же требует должного теоретического осмысления <6>. Функции органов  исполнительной власти выражают целевые задачи данной ветви власти. Посредством функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм государственного управления, который представляет собой организационное воздействие на социальные, экономические, культурные и иные отношения в обществе с целью обеспечения его эффективной жизнедеятельности. Исполнительная власть обеспечивает практическую реализацию функций государства. Производным является содержание функций органов исполнительной власти в разных сферах государственной жизни. В научном плане требуется определить правовые основания, принципы, виды и формы взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) в процессе выполнения возложенных на них функций совместно с саморегулируемыми организациями и другими партнерами.

--------------------------------

<6> См., например: Аверьянов В.Б.  Функции и организационная структура  государственного управления. М., 1984; Атаманчук Г.В. Теория государственного  управления. М., 1997; Бачило И.Л. Функции  органов управления. М., 1976; Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3; Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия 11 "Право". 1992. N 4. С. 11.

Сложности связаны прежде всего  с проблемой определения правового статуса саморегулируемых организаций, передачей им отдельных государственных функций. Пока нет крупных работ о статусе саморегулируемых организаций, об их особенностях по отношению к иным юридическим лицам. Нужен анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах. Готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Не будут ли они руководствоваться исключительно своими частными, корпоративными интересами? Исследование этих вопросов позволит решить проблему передачи саморегулируемым организациям осуществления части функций исполнительной власти. По существу речь идет о "разгосударствлении" государственного управления.

Передача функций государства  другим структурам - это конституционный  вопрос, затрагивающий интересы всего нашего общества. И решать его необходимо, во-первых, на основании закона и посредством закона, во-вторых, с максимальной открытостью, учитывая мнение всех заинтересованных сторон, и, в-третьих, при передаче публичных функций государство должно сохранить за собой осуществление контроля за исполнением переданных функций, чтобы в случае ущерба общественным интересам принять адекватные меры.

В рамках административной реформы особое значение придается  функциям по оказанию гражданам и юридическим лицам государственных услуг. Это - новое явление, хотя юридические трактовки были и раньше. Понятие "услуга" означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц <7>. Именно эти функции главным образом отражают взаимоотношения между гражданами и властью. Известно, что общее количество граждан, взаимодействующих с органами власти при исполнении данных функций, составляет более 15 млн. человек в год.

--------------------------------

<7> В Конституции РФ понятие  "услуга" рассматривается как  вид материальной деятельности (ст. 8, 74); как объект гражданских прав - в Гражданском кодексе РФ (ст. 128, 129); как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы - в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", в Федеральном законе от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и т.д.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных  услуг сложилась некоторая практика оказания такого рода услуг органами исполнительной власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. К существенным недостаткам существующего правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнение полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц и институтов, осуществляющих контроль в этой области.

В результате таких действий органов  исполнительной власти получили широкое  распространение фиктивные и  избыточные государственные услуги <8>. С другой стороны, государственные  услуги, которые действительно необходимы гражданам и организациям, в ряде случаев не оказываются либо организация их предоставления оставляет желать лучшего.

--------------------------------

<8> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативно-правовом  акте, но не осуществляемая в  реальной практике деятельности органов исполнительной власти. Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 <9>, одним из важнейших направлений  реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - "...достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг". Система услуг означает гарантированные способы реализации социальных прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на социальное обеспечение, на участие в культурной жизни и на получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ. Необходим базовый федеральный закон, определяющий понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающий механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение.

--------------------------------

<9> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.

Однако в теоретическом плане  необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой практической задачи представляется теоретическая разработка терминологии: "государственная  услуга" (соотношение с понятием "публичная услуга"), "стандарт государственной услуги", "качество государственной услуги" и т.п. Нужно выявить критерии платности или бесплатности предоставляемых услуг. Зарубежные исследователи отмечают тенденцию последних лет в ряде стран к коммерциализации процессов предоставления государственных услуг. Сторонники коммерциализации полагают, что введение состязательности в процесс предоставления услуг ведет к улучшению их качества. Недостаточность бюджетного финансирования может привести к постановке такого вопроса, и в этом случае немаловажно обозначить услуги, гарантированные государством. В этой связи возникает потребность в научных рекомендациях по поводу оснований и случаев передачи оказания государственных услуг негосударственным учреждениям и иным организациям. Полагаем, что решающими критериями для такой передачи должны выступать повышение эффективности реализации данных функций, увеличение степени доступности и повышение качества оказываемых услуг.

Требует своего научного осмысления и сам состав государственных  услуг, который во многом зависит от наличия или отсутствия общественных потребностей. Но, пожалуй, более важной проблемой является нахождение оптимальной процедурно-процессуальной формы оказания услуг. К сожалению, процессуальной стороне деятельности исполнительной власти ни в теории, ни в практике управления не уделялось должного внимания. Наибольшую научную разработку и соответствующее ей правовое закрепление получили процедуры законодательных и судебных органов <10>. Но процессуальная форма свойственна любой правоприменительной деятельности, и лишь относительно правосудия процесс является не только его существенным и необходимым признаком, но и единственной формой его осуществления.

--------------------------------

<10> Отмечалось, что юрисдикция  может в соответствующих случаях составлять в одинаковой мере содержание и деятельность административных органов, и только один элемент, характерный для правосудия (differentia spetifica), не может быть найден в административной деятельности того или иного органа государства - применение особого процессуального порядка деятельности (см.: Зейдер Н.Б. Судебное решение в советском гражданском процессе: Дис... д-ра юрид. наук. М., 1954. С. 52; Полянский Н.Н. Система судебного права // Советское государство и право. 1939. N 3. С. 80; Строгович М.С. Природа советского уголовного процесса и принцип состязательности. М., 1939. С. 47). С возрождением парламентаризма исследователи стали выделять парламентские процедуры как основную форму осуществления парламентом своих функций. В этой связи парламентское право нередко расценивают не только в качестве института или подотрасли конституционного права, а как полноценную, самостоятельную отрасль процессуального права (анализ позиций см. подробно: Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 15 - 26).

РЕГЛАМЕНТ Упорядочению и конкретизации обязательств органов исполнительной власти перед обществом и повышению эффективности государственного управления и качества государственных услуг должны способствовать административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Работа по разработке и утверждению этих регламентов проводится на новом этапе административной реформы. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти.

РЕГЛАМЕНТ Административный регламент представляет собой нормативный правовой акт, определяющий процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий. Понятно, что административный регламент должен содержать необходимую информацию, достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти.

Во исполнение утвержденной Правительством РФ Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах <11> запланировано к разработке 382 административных регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, из них в 2006 г. - более 100 регламентов, 40 из которых - к рассмотрению на Правительственной комиссии по проведению административной реформы <12>. В первом полугодии 2006 г. на заседаниях Комиссии были рассмотрены и одобрены 13 административных регламентов.

--------------------------------

<11> Распоряжение Правительства  РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.

<12> Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

Однако это только видный глазу пласт работы. Так, в собственные планы федеральных органов исполнительной власти было внесено (по первичной оценке на конец июля) около 170 регламентов на 2006 г., и около 500 - на 2007 - 2008 гг. Идет активное включение субъектов РФ в процессы разработки и принятия административных регламентов. В ряде субъектов РФ (Челябинская, Ульяновская области) уже утверждены (постановлением губернатора соответствующего субъекта Федерации) порядки разработки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг органами исполнительной власти. В Самарской области разработаны административные регламенты всех органов власти (но это связано с тем, что работы по данному направлению начались более двух лет назад).

Представляется, что скорейшее  внедрение административных регламентов  в практику позволит существенно  упростить содержание административных процедур, поскольку будут исключены  избыточные процедуры, уменьшено число  внутренних согласований и использованы современные информационные технологии.

Главным итогом применения административных регламентов должны стать: сокращение сроков представления гражданам  и организациям государственных  услуг; уменьшение количества документов, подаваемых гражданином для получения услуги; установление исчерпывающего и четкого перечня оснований для отказа в предоставлении услуги; четкая регламентация процессов, включенных в административную процедуру; широкое использование современных информационных и коммуникационных технологий; создание механизмов досудебного обжалования решений, действия и бездействия работников органов исполнительной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повышение персональной ответственности должностных лиц за соблюдение административных процедур.

Эффективное и качественное решение  названных задач не может быть достигнуто без активного включения  юридической науки в процессы разработки административных регламентов. В первую очередь это связано  с необходимостью разработки понятийного  аппарата, используемого в соответствующих нормативных правовых актах. Единообразие терминологии, четкость и ясность применяемых определений являются залогом эффективной реализации административных процедур и, в известном смысле, гарантией качества исполняемых функций и предоставляемых услуг. Немаловажным является и создание "шаблонной" модели административных регламентов. Административные процедуры в органах исполнительной власти должны выстраиваться в единообразном порядке, хотя и с учетом специфики применительно к каждому из видов деятельности. Практика ждет от науки новых решений типологии регламентов, их элементов, сочетания административных и служебных регламентов, сочетания стабильности и гибкости регламентов в ходе административных преобразований.