Организация казначейской системы исполнения бюджета

          В  этот  период  было  принято  решение  о  том,  что  потерю  прежних  рычагов  управления  средствами  федерального  бюджета  на  местах  должно  возместить  создание  федерального  казначейства  Указом  Президента  Российской  Федерации  от  8  декабря  1992  года  №  1556  был  в  принципиальном,  а  постановлением  Правительства  России  от  27  августа  1993  года  №  865  в  организационном  плане  решен  вопрос  о  создании  федерального  казначейства  в  составе  Министерства  финансов  Российской  Федерации. 

          Указанные  правовые  акты  положили  начало  воссозданию   казначейской  системы  исполнения  федерального  бюджета.  В  процессе  начавшегося  ее  формирования  был  решен  ряд  не  только  концептуальных,  но  и   организационных,  а  также   методологических  вопросов.  Тем   не  менее и сегодня часто  можно  услышать  возражения  против  создания  системы  органов  федерального  казначейства. 

          Доводы  тех  экономистов,  которые   сомневаются  в  необходимости   функционирования  в  нашей   стране  органов  казначейства  в  основном  сводятся  к   следующему : 

n утверждается,  что создана еще одна,  параллельная  финансовым,  банковским  и налоговым органам система в составе федеральной исполнительной  власти; 

n центр,  таким образом  грубо вмешивается в финансовые  дела  регионов,  нарушая их  законные  права; 

n неудачно  выбран  момент  формирования  системы органов федерального  казначейства - в стране  огромный  бюджетный дефицит,  а правительство плодит  чиновников; 

n из  рук министерств и ведомств  вырывается  последний рычаг управления  подведомственной  сферой [ 37,16 ]. 

          Следует  более  подробно  рассмотреть  вопрос  обоснованности  каждого  из  них  и   вопрос  о  необходимости   создания  органов  федерального  казначейства. 

          Во-первых,  закономерный  и   оправданный  процесс  суверенизации   Центрального  банка  предопределил   необходимость  выполнения  какой-то  иной  системой  функций  по  исполнению  федерального  бюджета.  В  этой  роли  могли  бы  выступать  финансовые  органы,  но  их  фактическая  подчиненность   органам  власти  субъектов   Федерации,  а  также  конституционно  закрепленное  разграничение   сфер  ведения  между  Федерацией  и  ее  субъектами  в  вопросах  бюджета,  перенесли  центр   тяжести  их  внимания  на  исполнение  самостоятельных   бюджетов.  Все  это  не  позволяет  финотделам  в   полной  мере  осуществлять  контроль  правильным  и  целенаправленным  использованием  средств  федерального  бюджета. 

          Роль  же  налоговых  органов   в  исполнении  федерального  бюджета  в  нынешней  ситуации,  при  низкой  налоговой  дисциплине  сводится  в  основном  к   задаче  контроля  за  выполнением законодательства  о налогах. 

          Осуществление  межбюджетного   распределения  поступающих   налогов  и  фактическое   распоряжение  доходными  счетами   федерального  бюджета  уходит  на  второй  план.  Это  приводит  к  низкой  оперативности   зачисления  доходов  на  счета   федерального  бюджета  и   передаче  в  местные  бюджеты   отчислений  от  федеральных   налогов.  Практически  ни  одна  из  вышеперечисленных  структур  не  контролирует использование  средств государственных ( федеральных )  внебюджетных  фондов.  Эта  функция  возложена  на  органы  федерального  казначейства  и  его  территориальные  отделения. 

          Во-вторых,  организация  федерального  казначейства  не  изменяет  законодательно  установленного  распределения   объема  полномочий  в  области   бюджета  между  федеральной   властью  и  властью  на  уровне  субъектов  Федерации.  Реализуя  свои  функции  федеральное казначейство  не  вторгается  в сферу,  лежащую за  рамками интересов Федерации.  Именно  то,  что ответственность и полномочия  в исполнении  федерального  бюджета распылены между многими разнородными  структурами,  а потому  и реализуются неудовлетворительно,  принято решение об  организации единой  системы органов федерального  казначейства. 

          В-третьих,  те  средства,  которые   выделены  в  бюджете  на  покрытие  расходов  по  организации   казначейства,  обернутся  многократной  отдачей  за  счет  увеличения  эффективности  бюджетных   затрат,  появления  возможности   маневрирования  бюджетными  средствами  в  процессе  исполнения  бюджета,  прекращения  их  нецелевого  использования. 

          Так,  например,  на  становление   органов  федерального  казначейства  по  Приморскому  краю  в  1993-1994  годах  было  затрачено   около  2  млрд.  рублей.  В   ходе  осуществления  этими   органами  закрепленных  за  ними  функций  по  исполнению  бюджета   возв­ращено  в  бюджет  в   виде  санкций  и  штрафов   почти  3,8  млрд.  рублей [29,28 ]. 

          И  в-четвертых,  бюджетные полномочия  правительственных учреждений,  отвечающих  за  те  или иные  сферы деятельности,  никак не  ущемляются  с началом функционирования  казначейства.         Федеральное казначейство  не  только  не  претендует  на  их  права по  распоряжению  средствами  федерального  бюджета,  но  напротив,  способствует  их  полноценной и эффективной реализации.  В действующих условиях  значительная  часть аппарата  министерств и ведомств  занята  оформлением платежных доку­ментов на  перечисление  бюджетных средств элементам подведомственной  системы,  работой с банками по  контролю  за  доведением  этих  средств по  назначению.  Формирование  федерального  казначейства  и выполнение  им  этих  функций,  причем  с лучшим  качеством по  оперативности и гарантированности доведения бюджетных средств по  указанию  все тех же  министерств и ведомств,  позволяет последним сосредоточиться на  вопросах  своей непосредственной  деятельности.  Следует отметить,  что при этом  объем распорядительных  бюджетных прав  министерств и ведомств  не  ущемлен,  а управляемость,  подконтрольность,  защищенность  бюджетных средств от  несанкционированного  использования многократно возрастает. 
 

          Таким  образом,  необходимость   создания  органов  федерального  казначейства  связана  с   решением  целого  комплекса   проблем : 

1.  Повышение   эффективности  использования   бюджетных  средств,  появление   возможностей  маневрирования  бюджетными  средствами  в  процессе  исполнения  бюджета,  прекращение  их  нерационального   и  нецелевого  использования; 

2.  Повышение   оперативности  зачисления  доходов   на  счета  федерального  бюджета; 

3.  Предоставление  федеральным  органам  власти  и  управления  оперативной   и  достоверной  информации  об  исполнении  бюджета; 

4.  Повышение   оперативности  контроля  за  процессом перечисления  и использования бюджетных средств; 

5. Достижение  большей  сбалансированности  бюджета  по доходам  и   расходам  и  др. [17,27 ]. 

          Сегодня  система  федерального  казначейства  хотя  еще  и   не  сформирована  полностью,  но  тем не  менее уже приступила  к выполнению  своих функций.  И первый  опыт  работы  казначейских  органов   позволяет сделать вывод о положительном влиянии,  оказываемом ими на  ход бюджетного  процесса.  В  частности,  с  началом  работы  органов  казначейства  территории  стали  получать  более  упорядоченную  и  понятную  схему  финансирования  объектов,  программ  за  счет  федерального  бюджета,   при  которой  по  всей  вертикали  средства  физически  не  попадают  на  счета  соответствующих  распорядителей,  а  доводятся  до  конечных  потребителей  на  основании  распорядительных  решений  их  вышестоящих  органов  через  казначейские  счета.  Если  раньше  имели место случаи  задержки  зачисления  средств предприятиям,  организациям  до  30  дней  и более,  то  в настоящее время ассигнования  доводятся потребителям  федерального  бюджета органами  федерального  казначейства  в течении  1-2  дней  после их  поступления [ 26,11 ].  За  счет  изменения схемы финансирования  сокращено денежных  трансакции,  сократилась цепочка бюджетных счетов.  Начиная  с  1994  года  используются  такие специфические инструменты финансирования,  как казначейские  векселя,  налоговые освобождения  и казначейские  обязательства.  Там,  где органы  казначейства  заменили  налоговые инспекции по  расщеплению налогов,  регулирование доходных  источников,  учет  доходов бюджета стали осуществляться  не  два раза  в месяц,  а практически ежедневно [ 41,10 ].  А это означает,  что финансовые  ресурсы не  попадают  под влияние инфляции  и каждый  день  поступают на  счета бюджетов  всех  уровней бюджетной системы. 

          Органами  федерального  казначейства  принимаются  административные  и  организационные  меры  по  повышению  бюджетной   дисциплины.  Сегодня  уже   существенно  укреплен  предварительный  и  текущий  контроль  за  использованием  бюджетных средств.  Так за  1994  год органами  федерального  казначейства  было  осуществлено  около 31  тысячи  проверок  банков  и их  филиалов,  а также организаций и учреждений  по  вопросам  своевременности зачисления  средств налогоплательщиков  в доход федерального  бюджета и средств федерального  бюджета на  счета получателей,  а также целевого  использования этих  средств.  Выявлено  77  тысяч случаев нарушений на  сумму 575,8  млрд.  рублей.  За  допущенные  нарушения предъявлены финансовые  санкции на  сумму 102,1  млрд.  рублей.  А с января  по  ноябрь  1995  года  проведено свыше 31  тысячи  проверок.  И выявлено  125  тысяч фактов  нарушений на  общую сумму 1  трлн.  рублей,  предъявлено штрафных  санкций на  сумму 179,5  млрд.  рублей.  И эта работа  только  разворачивается [23,8 ]. 

          В  условиях  кризиса  банковской  системы,  казначейство  аккумулирует  средства  федерального  бюджета   на  своих  счетах  и  выступает   гарантом  защиты  этих  средств   от  возможных  негативных  последствий  этого  кризиса. 

          Расширение  объемов  финансирования  расходов  через  систему   федерального  казначейства  поставило   под  жесткий  ежедневный  государственный  контроль  движение  и  целевое  использование   средств  федерального  бюджета,  повысило  их  управляемость   и  за­щищенность. 

          Для  того,  чтобы  предотвратить   неконтролируемые  колебания   обменного  курса  национальной  валюты  казначейство  в  течение   всего  1995  года  обеспечивало  относительную  равномерность   финансирования  бюджетных  расходов  и  максимальную  децент­рализацию  бюджетных средств при осуществлении выплат. 

          Таким  образом,  решение   о  создании  органов  федерального  казначейства  является  полностью   обоснованным  и  своевременным.  И  сегодня  следует  ставить   вопрос  не  о  целесообразности  деятельности  казначейства,  а   о  необходимости  ускорения   темпов  создания  его  территориальных   органов,  формирования  материально-технической   базы,  единой  телекоммуникационной  системы  казначейских  органов   и  повышении  эффективности   их  работы  на  основе  совершенствования   отечественного  и  зарубежного   опыта. 

1.2.  СТРУКТУРА,  ЗАДАЧИ  И  ФУНКЦИИ  ФЕДЕРАЛЬНОГО  КАЗНАЧЕЙСТВА 

          Вся  концепция  создания  казначейства  в  России  сегодня   основана  на  идее  эволюционности  и постепенности с тем,  чтобы обеспечить  включение в бюджетный процесс новой структуры максимально “мягким”  образом.  Это относится к распростра­ненности  казначейской  системы исполнения  бюджета в территориальном,  отраслевом  и функциональных  аспектах. 

          За  прошедшие  3  года,  с   момента  принятия  решения   о  создании  органов  федерального  казначейства  на  центральном,  региональном  и  территориальном   уровне  была  проделана  большая   работа  по  формированию  единой  казначейской  системы. 

          Первоначально  на  центральном   уровне  было  создано  Главное   Управление  федерального  казначейства  и  осуществлена  подготовка  к  переходу  на  новую   систему  финансирования.  В   организационном  плане  создан  операционно-контрольный  отдел,  главная  бухгалтерия  по  операциям  федерального  казначейства,  отдел  электронно-информационной  поддержки,  была  создана  и   апробирована  локальная  компьютерная  сеть,  обеспечивающая  учет  перечисления  средств  с  главного  счета  по  расходам  федерального  бюджета  в  разрезе  разделов,  глав  и  статей  бюджетной  классификации  в  автоматическом  режиме. 

          Вместе  с  этим,  параллельно,  с  первого  квартала  1993  года  началось  создание  территориальных   органов  казначейства.  Однако,  1993  год был годом решения организационных проблем и технических вопросов  по  функционированию  казначейства  и его территориальные органы  в этот  период  были  сформированы  лишь  в нескольких  регионах  порядке проведения  эксперимента.  Основная  работа  по  созданию  территориальных органов казначейства  стала осуществляться  с начала  1994  года. 

          В  начале  1994-1995  годах происходило планомерное увеличение  территорий,  охваченных  казначейской  системой.  Этот  процесс осуществлялся в соответствии  с графиком  формирования  и развертывания казначейской  системы в регионах  Российской  Федерации,  который к началу  1996  года  в основном  объеме  был выполнен. 

          Для  наглядности  рассмотрим  порядок  фактического  перехода  на  казначейскую  систему   исполнения  федерального  бюджета   в  территориальном  и   отраслевом  аспекте  в  1994  году:  С  1.02.94  г. - на  10  территориях  по  10  министерствам  и  ведомствам,  с  1.05.94  г. - на  30  территориях  по  20  министерствам  и  ведомствам,  с  1.07.94  г. - на  51  территории  по  30  министерствам  и  ведомствам,  с  1.08.94  г. -  на  51  территории  по  40  министерствам  и  ведомствам,  с  1.10.94  г.  - на  51  территории  по  50  министерствам  и  ведомствам,  с  1.12.94  г.  -  на  59  территориях по  64  министерствам и ведомствам [ 17,20;  29,8 ].