Вопросы обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы федеральной службы безопасности и ее стратегического развития

В правовой доктрине под термином "правовой режим" принято понимать нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации). В отличие от правового статуса, который касается правовой характеристики субъекта отношений, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации (См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 812.).

Возвращаясь к  нормам части первой статьи 3 Закона о границе, следует напомнить, что  защита государственной границы  осуществляется путем принятия организационно-правовых, пограничных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Правила режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу, как видно из содержания разделов III-V Закона о границе, как раз и  выступают в качестве организационно-правовых и пограничных мер, посредством реализации которых осуществляется защита государственной границы. Юридическая ценность правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу самих по себе ни в коем случае не может быть равнозначной либо большей, нежели правовое значение защиты государственной границы.

Обеспечение безопасности пограничного пространства Российской Федерации является одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности России. На это обстоятельство специально обращено внимание в разделе IV Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24). В свою очередь, соблюдение правил режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу по отношению к названной задаче имеет лишь служебно-вспомогательное значение.

Отсюда следует, что не защита государственной границы  осуществляется в целях обеспечения  соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах  пропуска через государственную границу, как это закреплено в статье 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности, а, наоборот, перечисленные выше правила устанавливаются и соответствующие лица принуждаются к их неукоснительному соблюдению в целях защиты государственной границы.

Таким образом, закрепленное в федеральном законодательстве понимание пограничной деятельности не в должной мере основано на нормах Конституции. В свою очередь, это  обстоятельство предопределяет необходимость  совершенствования правовых основ  деятельности пограничной службы, в качестве правовой формы которого призваны выступить законопроекты "О федеральной службе безопасности" (новая редакция) и "О пограничной деятельности". В настоящее время разработка упомянутых законопроектов близится к своему завершению. 

Активная деятельность по созданию нормативной правовой базы деятельности пограничной службы ведется  с 1993 г. В результате принятых за последние  годы мер общее количество законов  и иных правовых актов, регулирующих отношения в пограничной сфере, многократно увеличилось. Вместе с тем вследствие постоянно меняющейся обстановки указанное законодательство все еще продолжает содержать значительное количество нерешенных проблем и вопросов. Более того, оно в настоящее время не в полной мере соответствует реалиям внутриполитической обстановки в стране, международному положению России и не позволяет адекватно правовыми средствами реагировать на новые угрозы и вызовы (См. подробнее: Проничев В. Е. Пограничная безопасность России. О формировании и развитии законодательства о статусе и защите Государственной границы Российской Федерации // Граница России. 2004. N 43.).

Президентом Российской Федерации неоднократно ставилась  задача избавления правового поля от пустых деклараций, от норм двойного толкования и внутренних противоречий. В связи с этим в законах надлежит формулировать только ясные и реальные требования, а также прописывать четкие механизмы их применения (См.: Выступление В. В. Путина на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией // Право и безопасность. 2004. N 1(10). С. 6).

Безусловно следует  исключить рассогласованность в  системе правовых норм как между  отдельными законами, так и между  законами и подзаконными актами, снять  внутреннюю противоречивость и декларативность  ряда нормативных правовых актов. Следует переходить от хаотичной разработки федеральных законов по принципу ликвидации пробелов в правовом регулировании к планомерной реализации положений Конституции, требующей разработки конкретных законодательных актов и, в первую очередь, тех, которые касаются безопасности страны.

Представляется, что усилия государственных органов  в указанной сфере должны быть сконцентрированы на следующих основных направлениях.

Во-первых, статьей 71 (пункт "н") Конституции определение  статуса и защита государственной границы отнесены к предметам исключительного ведения Российской Федерации. При этом, как предусмотрено статьей 76 (часть 1) Конституции, по предметам ведения Российской Федерации подлежат принятию федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

Трудно переоценить  важность основополагающего законодательного акта, регулирующего правовой статус и защиту государственной границы. Этот закон призван обеспечить справедливый баланс частного и публичного интересов  посредством установления действенных механизмов реализации прав и законных интересов человека и гражданина в сфере правоотношений, связанных с пересечением государственной границы, при условии обеспечения пограничной безопасности страны, ее сотрудничества с иностранными государствами, реализацию иных направлений пограничной политики России.

Действующий в  настоящее время Закон о границе  был принят Верховным Советом  Российской Федерации 1 апреля 1993 г. в  период применения Конституции (Основного  Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.), т.е. в совершенно отличных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях.

Представителями юридической общественности и аппаратом Совета Безопасности Российской Федерации в этой связи в качестве одного из важнейших мероприятий в сфере национальной безопасности подчеркивалась настоятельная необходимость переработки Федерального закона о государственной границе (См.: В. А. Петров. Методологический опыт научного обеспечения деятельности Совета Безопасности Российской Федерации по вопросам государственной и общественной безопасности// Научные проблемы национальной безопасности". 2002. С. 157.).

Правоприменительная практика также показала, что законодательство о государственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этом направлении должны быть сосредоточены на совершенствовании деятельности всех субъектов пограничных отношений. Необходимо сформировать единую систему защиты интересов государства в пограничной сфере, повысить эффективность государственного управления в области пограничной безопасности. При этом подлежат учету изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, обладающих компетенцией в области обеспечения безопасности.

В настоящее  время в научных кругах активно  обсуждается вопрос о необходимости  принятия кодифицированного законодательного акта, призванного регламентировать вопросы пограничной деятельности. Иными словами, речь идет о так называемом Пограничном кодексе Российской Федерации.

Как следует  из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2804.), кодифицированный нормативный правовой акт призван осуществлять комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Кодекс выполняет особую роль в правовой системе России.

В российской правовой системе исторически сложилось, что кодексы принимаются в тех отраслях права, где Конституция предусматривает необходимость наличия не просто правового регулирования, а именно законодательства. При этом Конституция употребляет именно термин "законодательство" применительно к сфере правового регулирования, где может и должен быть принят законодательный акт в форме кодекса.

К примеру, Конституция  предусматривает, что в ведении  Российской Федерации находятся  уголовное, уголовно-процессуальное и  уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (статья 71, пункт "о"), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство (статья 72, пункт "к" части 1).

Соответственно по каждой из этих отраслей законодательства в настоящее время принят кодекс.

В то же время, говоря, например, о правовом регулировании  вопросов обороны и безопасности, Конституция не делает указаний о  необходимости существования законодательства по данным вопросам (статья 71, пункт "м"). Сообразно этому указанные вопросы урегулированы федеральными законами с соответствующими конституционной норме наименованиями (Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2446-I "О безопасности" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.) и Федеральный закон от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.)).

Регламентируя вопросы определения статуса и защиты государственной границы, Конституция не упоминает о необходимости законодательства в этой сфере.

Кроме того, как  предусмотрено пунктом 1.6.3 Рекомендаций по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, разработанных Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кодекс должен обеспечивать единообразное регулирование и содержать в систематизированном виде всю массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.

При этом следует  учитывать, что в кодекс могут  входить лишь нормы, включаемые в  федеральные законы. Возможность  же включения в кодекс положений, подлежащих регламентации на уровне федеральных конституционных законов, Конституцией не предусмотрена и правоприменительной практике России не известна.

Между тем нормы, имеющие непосредственное отношение  к пограничной деятельности, содержатся в целом ряде федеральных конституционных  законов. В качестве примера следует  назвать упомянутые выше статью 20 Закона о Правительстве и часть первую статьи 17 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении".

Уже поэтому  невозможно обеспечить наличие в  Пограничном кодексе Российской Федерации в систематизированном  виде всей массы норм, регулирующих сферу пограничных правоотношений.

Кроме того, следует  учесть, что пограничная деятельность носит комплексный характер. На основании статьи 30 Закона о границе защита государственной границы осуществляется, в том числе, посредством принятия к правонарушителям мер уголовно-правового воздействия в очерченных федеральным законодательством уголовно-процессуальных рамках.

Однако Уголовный кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 1) и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (часть первая статьи 1) запрещают рассредоточение регулирования правоотношений, входящих в предмет уголовного права, по другим федеральным законам, хотя бы последние и облекались в форму кодексов.

Таким образом, в рамках правовой системы России принципиально невозможно обеспечить сосредоточение всех норм, опосредствующих  пограничную деятельность, в рамках кодекса.

В этой связи  представляется необходимым принятие именно федерального закона о статусе и защите государственной границы, который должен относиться к отрасли законодательства, определяющего основы конституционного строя Российской Федерации. Он должен быть направлен на практическую реализацию положений, закрепленных в статьях 4, 27 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункты "а" - "г", "е", "к", "м" и "н"), 72 (пункты "б" и "к" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции.

Основная идея федерального закона о статусе и  защите государственной границы должна заключаться в обеспечении правового регулирования вопросов статуса и защиты государственной границы.

Целями этого  федерального закона призваны стать: