Вопросы обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы федеральной службы безопасности и ее стратегического развития

Признание Конституции  юридической первоосновой любой  отрасли российского права (законодательства) в отечественной правовой доктрине превратилось, по сути, в правовую аксиому (См.: Коняхин В. Конституция как источник Общей части уголовного права//Российская юстиция. 2002. N 4.).

В этой связи  следует прийти к выводу о том, что рассмотренные выше положения Конституции реализуют в отношении правового регулирования пограничной деятельности преимущественно системообразующую функцию, формируя ее вертикальную (иерархическую) структуру и очерчивая круг возможного правового регулирования этой деятельности. При этом необходимо обеспечить строгое следование смыслу и содержанию конституционных понятий и терминов. Иначе в системе правоположений появятся противоречивые нормативные предписания и, как следствие, ошибочные решения и трудности в практике правоприменения.

Таковы основные конституционные положения, выступающие  в своей совокупности в качестве правовых оснований стратегического  развития пограничной службы.

Современный период существования Российского государства  характеризуется достаточно серьезным различием между необходимым уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы и тем, который имеется к настоящему времени в наличии.

В свою очередь, это вызывает необходимость совершенствования  пограничной политики государства, ревизии существующих методов ее осуществления. Движение в этом направлении требует тщательного анализа правового обеспечения пограничной политики России (См.: Хвощев В.Е., Муллаянов Р.Ш. Пограничная политика и безопасность. Опыт регионального анализа. Челябинск. 2001. С. 6, 27.).

Прежде чем  перейти к детальному обсуждению проблем совершенствования федерального законодательства о деятельности пограничной  службы представляется необходимым  рассмотреть вопрос о том, что  представляет собой ныне и чем должна характеризоваться в перспективе эта деятельность.

Не вызывает сомнений, что предметное обсуждение вопроса о путях и формах совершенствования  какой-либо деятельности невозможно без  адекватного понимания ее правового  содержания. В этой связи крайне важно уяснить юридическое содержание понятия "пограничная деятельность".

Конституция понятия "пограничная деятельность" не содержит. Оно имеется в Законе о федеральной службе безопасности.

Однако Закон  о федеральной службе безопасности лаконичного определения этого понятия не дает. Законодатель, очевидно, полагает, что оно подлежит раскрытию через перечисление видов (направлений) деятельности, которые следует отнести к пограничной.

Согласно статье 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности направлениями пограничной деятельности являются:

защита и охрана государственной границы в целях  недопущения противоправного изменения  прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими  и юридическими лицами режима государственной  границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу;

защита и охрана экономических и иных законных интересов  России в пределах ее приграничной территории, исключительной экономической  зоны и континентального шельфа, а  также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках.

Итак, очевидно, что стержневое значение для пограничной  деятельности имеет понятие "государственная  граница", которое и должно предопределять смысл и содержание названной деятельности, а из числа федеральных законов, опосредствующих пограничную деятельность, первостепенное значение имеет Закон о границе.

На основании  статьи 1 Закона о границе государственная  граница есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.

Следует напомнить, что на основании статьи 4 (часть 1) Конституции суверенитет России распространяется на всю ее территорию.

Между тем возникает  вопрос о соответствии положений  статьи 1 Закона о границе нормам международного права, Конституции  и реалиям сегодняшнего дня.

Определение территории России содержится в статье 67 (часть 1) Конституции, где сказано, что она  включает в себя территории субъектов  Российской Федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное  пространство над ними.

В соответствии с частью первой статьи 1 Договора между  Российской Федерацией и Украиной о  сотрудничестве в использовании  Азовского моря и Керченского  пролива, подписанного в городе Керчи 24 декабря 2003 г. (Бюллетень международных  договоров. 2004. N 7. С. 46 - 47.), Азовское море и Керченский пролив признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 года N 23-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 17. Ст. 1590.) названный международный договор ратифицирован и стал составной частью правовой системы России. Согласно пункту 1 статьи 2 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982г. (Бюллетень международных договоров. 1998. N 1. С. 3 - 168.) государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а суверенитет России имеется.

Вполне вероятно, что аналогичным образом может  быть разрешен вопрос и на Каспийском море.

Между тем понятие  государственной границы в действующем  Законе о границе на эту правовую ситуацию оказалось не рассчитанным.

Согласно части первой статьи 3 Закона о границе защита государственной границы как часть системы обеспечения безопасности России заключается в согласованной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.

Опираясь на приведенное; положение, представляется необходимым для выявления сущностных характеристик пограничной деятельности провести ее сопоставление с другими  основными направлениями деятельности федеральной службы безопасности.

Часть первая статьи 8 Закона о федеральной службе безопасности называет в числе основных направлений  деятельности органов федеральной  службы безопасности - наряду с пограничной  деятельностью - также контрразведывательную  деятельность, борьбу с преступностью и террористической деятельностью, разведывательную деятельность и обеспечение информационной безопасности.

В свою очередь, частью первой статьи 9 Закона о федеральной  службе безопасности определено, что  контрразведывательная деятельность - это деятельность органов федеральной службы безопасности по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Статья 11 Закона о федеральной службе безопасности предусматривает, что разведывательная деятельность осуществляется органом  внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области  обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 143.).

Оговорок о  том, что контрразведывательная  и разведывательная деятельность не осуществляются в районе государственной  границы и на приграничной территории или осуществляются с какими-либо особенностями, Закон о федеральной службе безопасности не содержит.

Между тем, как  видно из приведенной выше части  первой статьи 3 Закона о границе, защита государственной границы осуществляется путем принятия, в том числе разведывательных и контрразведывательных мер.

Отсюда следует, что пограничная деятельность, с  одной стороны, и разведывательная и контрразведывательная деятельность, с другой, не могут рассматриваться  в качестве абсолютно самостоятельных друг по отношению к другу направлений деятельности федеральной службы безопасности.

На основании  статьи 10 Закона о федеральной службе безопасности в рамках борьбы с преступностью  и террористической деятельностью  органы федеральной службы безопасности осуществляют оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению преступлений, досудебное производство по которым отнесены к их ведению (часть первая); деятельность указанных органов в сфере борьбы с преступностью осуществляется в соответствии с законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным и уголовно-процессуальным законодательством (часть третья).

В то же время  часть первая статьи 3 Закона о границе  в целях защиты государственной  границы также предполагает осуществление оперативно-розыскных мер.

Кроме этого, в  соответствии с частью первой статьи 30 Закона о границе в целях  защиты государственной границы  пограничные органы федеральной  службы безопасности ведут дознание и осуществляют профилактику правонарушений.

Пунктом 3 части  первой статьи 151 Уголовно-процессуального  кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4921.) предусмотрено, что следователями  органов федеральной службы безопасности производится предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью второй статьи 322 и частью второй 323 Уголовного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2712; N 50. Ст. 4848.) (незаконное пересечение государственной границы, совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой либо с применением насилия или с угрозой его применения, и изъятие, перемещение или уничтожение пограничных знаков в целях противоправного изменения государственной границы, повлекшие тяжкие последствия, соответственно).

В свою очередь, пункт 3 части третьей статьи 151 Уголовно-процессуального  кодекса Российской Федерации предусматривает, что дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности производится дознание по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных частью первой статьи 322 и частью первой статьи 323 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Суммируя изложенное, следует заключить, что пограничная деятельность не может осуществляться самостоятельно и в отрыве от борьбы с преступностью, а действующее федеральное законодательство не содержит положений, которые бы позволили однозначно отграничить пограничную деятельность от иных направлений деятельности федеральной службы безопасности. При этом даже пространственный критерий (привязку к государственной границе и пограничному пространству) нельзя признать определяющим в данном вопросе. Дело в том, что статья 11 (1) Закона о федеральной службе безопасности относит к пограничной деятельности, в частности, охрану за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации.

1998. N 51. Ст. 6273.) пределы  российской исключительной экономической  зоны, как правило, отстоят на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря России.

Иными словами, получается, что пограничная деятельность - по буквальному смыслу названной  нормы закона - может и должна осуществляться на расстоянии многих сотен километров как от территории России, так и от ее государственной границы.

В соответствии с неоднократно выраженной Конституционным  Судом Российской Федерации правовой позицией общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 2-3.), от 15 июля 1999 г. N 11-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.

1999. N 5.), от 11 ноября 2003 г. N 16-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 6.) и др.).

Однако, как видно  из проведенного выше правового анализа, содержащееся в федеральном законодательстве понятие "пограничная деятельность" не в полной мере отвечает критериям  определенности, ясности и недвусмысленности.