Вопросы обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы федеральной службы безопасности и ее стратегического развития

Исходя из смысла статьи 55 (часть 3) Конституции, на основании  общих принципов права введение ответственности за правонарушения в сфере пограничной деятельности и установление конкретной санкции  должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния (К таким выводам пришел Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 5 ноября 2003 г. N 348-О и N 349-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. N 1.).

С этих позиций  и необходимо рассматривать возможность  и правомерность ограничения  прав, свобод и законных интересов  человека и гражданина при осуществлении  пограничной деятельности.

Непосредственным  образом основывается пограничная деятельность и на положениях статьи 71 (пункты "м" и "н") Конституции, согласно которым безопасность, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России, отнесены к вопросам исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, Конституцией закрепляется принцип единства правового регулирования названых вопросов на всей территории России.

В силу статьи 76 (часть 1) Конституции по предметам  ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России.

В то же время  важно учесть, что регулирование  режима пограничных зон Конституция  рассматривает в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1).

В силу статьи 76 (часть 2) Конституции по предметам  совместного ведения издаются федеральные  законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 108 (часть 1) Конституции федеральные  конституционные законы принимаются  исключительно по предусмотренным  ею вопросам. Конституция четко определяет круг вопросов, по которым принимаются  федеральные конституционные законы, давая их исчерпывающий перечень (Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л. А. М.: Издательство БЕК, 1996.). Пограничная деятельность в этом перечне отсутствует. Вместе с тем отдельные вопросы пограничной деятельности нашли свое отражение в федеральных конституционных законах.

К примеру, в  силу статьи 20 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О  Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712.) Правительство Российской Федерации осуществляет меры по охране государственной границы. Согласно части первой статьи 17 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 23. Ст. 2277.) для обеспечения режима чрезвычайного положения в целях охраны государственной границы привлекаются пограничные органы федеральной службы безопасности.

Отсюда следует, что в число нормативных правовых актов, составляющих правовую основу пограничной деятельности, входят также федеральные конституционные законы.

Вместе с тем  согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 9 января 1998 г.

N 1-П(Вестник  Конституционного Суда Российской  Федерации. 1998. N 2.), приведенные выше  конституционные нормы никоим  образом не исключают возможности  принятия по вопросам определения  статуса и защиты государственной  границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа России федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Такой вывод вытекает из системного анализа статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции.

Однако определяющее значение в правовом регулировании пограничной деятельности в России должны иметь федеральные законы.

В соответствии со статьей 78 (часть 1) Конституции федеральные  органы исполнительной власти для осуществления  своих полномочий могут создавать  свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Как отмечается в доктрине государственного права, данное конституционное положение раскрывает механизм взаимосвязей в системе федеральных органов исполнительной власти (Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.).

Приведенные конституционные  нормы применительно к пограничной  деятельности непосредственно предполагают трансформацию всех пограничных  органов федеральной службы безопасности, созданных ранее по экстерриториальному принципу, в территориальные органы ФСБ России.

На основании  статьи 78 (часть 4) Конституции осуществление  полномочий федеральной государственной  власти на всей территории России обеспечивают в соответствии с Конституцией Президент  Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

Координационным органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов  местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации, является Государственная пограничная комиссия, образованная Указом Президента Российской Федерации 28 мая 2003 г. N 581 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2144.).

В соответствии со статьей 79 Конституции Россия может  участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть  своих полномочий в соответствии с международными договорами.

Приведенное конституционное положение также имеет значительный потенциал развития пограничной деятельности.

В частности, согласно части первой статьи 4 Устава Содружества  Независимых Государств (Информационный вестник Совета глав государств и  Совета глав правительств СНГ. "Содружество". 1993. N 1.), к сферам совместной деятельности государств-участников, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие органы, относится сотрудничество в области охраны внешних границ государств-участников СНГ.

На основании  статьи 13 Устава СНГ каждое государство-участник принимает надлежащие меры по обеспечению стабильного положения на внешних границах государств-участников СНГ. На основе взаимного согласия государства-участники координируют деятельность пограничных служб, которые осуществляют контроль и несут ответственность за соблюдение установленного порядка пересечения внешних границ государств-участников СНГ. В силу части первой статьи 14 Устава СНГ высшим органом Содружества по вопросам охраны внешних границ государств-участников является Совет глав государств. При этом органом Совета глав государств по этим вопросам является Совет командующих Пограничными войсками, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего Положения, утверждаемого Советом глав государств (статья 31 Устава СНГ).

Глава 4 Конституции  посвящена вопросам правового статуса  Президента Российской Федерации.

Применительно к пограничной деятельности в  этой главе Конституции первостепенное значение имеют статьи 80 (часть 2), 82, 83 (пункт "ж"), 85, 87 (часть 1) и 90. Из этих норм следует, что Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране суверенитета России и ее безопасности. Президент Российской Федерации обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как защита государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в пункте 4 мотивировочной части постановления от 31 июля 1995 года N 10-П, Конституция определяет, что Президент Российской Федерации действует в установленном ею порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции задач во исполнение указов Президента Российской Федерации.

Следует иметь  в виду, что приведенный в главе 4 Конституции перечень полномочий Президента Российской Федерации нельзя рассматривать в качестве исчерпывающего. В правоприменительной практике неоднократно возникала необходимость прибегать к так называемым "скрытым полномочиям", что получило фактическое признание и Конституционного Суда Российской Федерации. В качестве примера можно привести Указы Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 371 "О совершенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 12. Ст. 1059.) и 19 июня 1996 г. N 943 "О проведении эксперимента по невойсковой охране отдельных участков государственной границы Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N26. Ст. 3065.).

Представляется, что институт так называемых "скрытых  полномочий" Президента Российской Федерации может оказать значительное влияние на развитие пограничной службы. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N3.), в соответствии со статьей 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. N 3.). Данная правовая позиция впоследствии была подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N4.).

Отдельные нормы, посвященные прерогативам Президента Российской Федерации в сфере  пограничной деятельности, содержатся в Законе о Правительстве. Согласно части первой статьи 32 названного Закона Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положение о нем и назначает его руководителя.

Глава 5 Конституции, определяя полномочия Федерального Собрания, также содержит в себе нормы, посвященные регулированию  пограничной деятельности.

В частности, в  соответствии со статьей 106 (пункт "д") Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон по вопросам статуса и защиты государственной границы. Однако значение статьи 106 (пункт "д") Конституции не исчерпывается признанием особого порядка рассмотрения и одобрения имеющего основополагающее значение для пограничной деятельности федерального закона. Эта норма во взаимосвязи с положениями статьи 71 (пункт "н") Конституции, прежде всего, предопределяет название и содержание соответствующего федерального закона.

Нетрудно заметить, что как название, так и содержание действующего Закона о границе не в полной мере согласуется с приведенными конституционными положениями.

Конституция непосредственно  определяет и полномочия Правительства Российской Федерации в сфере пограничной деятельности.

Так, статьей 114 (пункт "д" части 1) Конституции  предусматривается, что Правительство  Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению государственной  безопасности. Данное конституционное положение получило свою конкретизацию в Законе о Правительстве. Статья 20 названного Закона определяет, что в рамках реализации своих конституционных полномочий по обеспечению обороны и государственной безопасности России Правительство Российской Федерации принимает меры по охране государственной границы.

Кроме того, на основании  части второй статьи 32 Закона о Правительстве  оно в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и  распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами безопасности, т. е. и такое основное направление деятельности этого органа как пограничная деятельность.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Закон о Правительстве не содержит даже примерного перечня мер, которые Правительство Российской Федерации вправе либо обязано принимать в целях охраны государственной границы.

Представляется, что установление такого перечня  в названном Законе и его последующая конкретизация в принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах явилось бы существенным продвижением в совершенствовании правовых основ пограничной деятельности.