Вопросы обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы федеральной службы безопасности и ее стратегического развития

ВОПРОСЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ  ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНОЙ СЛУЖБЫ ФЕДЕРАЛЬНОЙ  СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ И ЕЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО  РАЗВИТИЯ 

В соответствии со статьей 1 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) (Российская газета. 25 декабря 1993 г. N 237.) Россия является правовым государством. Правовое государство характеризуется, прежде всего, тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Его важнейшим принципом является верховенство права, что означает, в первую очередь, верховенство закона.

Другими словами, суть правового государства состоит  в том, что власть государственных  органов ограничивается законом. Сказанное имеет самое непосредственное отношение и к формированию правовых основ пограничной деятельности, а также стратегического развития пограничной службы.

Новые внешнеполитические и международно-правовые реалии, принимаемые  в соответствии с ними меры по совершенствованию государственного управления в области безопасности России значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере. 

Концепция формирования системы обеспечения интересов  Российской Федерации в пограничной сфере предусматривает в качестве одной из основных задач разработку и своевременное приведение нормативной правовой базы в сфере пограничной деятельности в соответствие с реальной обстановкой в мире и стране, а также потребностями защиты экономической безопасности России и развития ее международных связей. С этой непростой задачей может справиться только тщательно подготовленная, логически взаимоувязанная, отражающая все важнейшие аспекты и учитывающая все особенности объекта правового регулирования система нормативных правовых актов.

Следует отметить, что за последние годы законодательство о государственной границе Российской Федерации (далее - государственная  граница) и пограничной деятельности существенно обновилось. Приняты  и вступили в силу многие федеральные законы, направленные на регулирование правоотношений по защите государственной границы, выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в пограничной сфере.

Активная законодательная  деятельность позволила существенно  расширить регулирование общественных отношений в пограничной сфере, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

После принятия Конституции фактически заново сложились такие отрасли законодательства, как уголовное, уголовно-процессуальное, об административных правонарушениях и другие. С помощью закона обеспечивается неотъемлемое право личности - право на свободу передвижения. Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Однако стремительный  темп правотворчества породил ряд  острых проблем, ослабляющих эффективное  воздействие правового регулирования  на обеспечение интересов личности, общества и государства в пограничной сфере.

Прежде чем  входить в предметное обсуждение вопроса о том, в каком направлении  может осуществляться стратегическое развитие пограничной службы, необходимо четко представлять правовые рамки  такого развития. Иными словами, нужно  знать требования права на предмет того, как и в каком направлении должна развиваться пограничная служба, какие цели она обязана или может перед собой ставить, и какие задачи она призвана решать.

Для ответа на эти  вопросы требуется детальное  исследование большого количества актов федерального законодательства, а также общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, которые, - согласно статье 15 (часть 4) Конституции, - являются составной частью правовой системы России.

В соответствии с частью первой статьи 4 Федерального закона от 3 апреля 1995 года N 40-ФЗ "О  федеральной службе безопасности" (далее - Закон о федеральной службе безопасности) (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 15. Ст. 1269; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763.) правовую основу деятельности федеральной службы безопасности составляют Конституция, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Конституция (статья 15, часть 1) определила, что ее нормы  имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Именно данное обстоятельство диктует необходимость проведения исследования конституционных положений в целях выработки предложений по совершенствованию правовых основ пограничной деятельности и возможных путей формирования юридических оснований стратегического развития пограничной службы.

Россия имеет  самую протяженную в мире государственную  границу (протяженность сухопутного  участка составляет 14,5 тыс. километров, морского - 38,8 тыс. километров). Площадь  континентального шельфа - 4,2 млн. кв. километров, исключительной экономической зоны - 8,597 млн. кв. километров. Это, на наш взгляд, предопределило необходимость наличия в Конституции значительного количества норм, имеющих непосредственное отношение к осуществлению пограничной деятельности.

Разумеется, при исследовании конституционных основ пограничной деятельности в поле зрения должны попасть, прежде всего, нормы, где непосредственно упоминается государственная граница, производные от нее юридические термины и определения, а также исключительная экономическая зона и континентальный шельф.

Вместе с тем  нельзя упускать из внимания и другие нормы Конституции, непосредственно  не касающиеся государственной границы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, но автоматически  действующие при осуществлении любых государственных функций, а потому имеющие непосредственное отношение и к пограничной деятельности.

В числе норм Конституции, имеющих непосредственное отношение к регулированию пограничной  деятельности, следует выделить целый  ряд положений, обладающих универсальным характером, поскольку они в одинаковой мере применимы ко всем отраслям российской правовой системы в целом и к "пограничному законодательству", в частности.

В преамбуле  Конституции говорится о государственном  единстве и суверенной государственности России (абзацы четвертый и седьмой). Применительно к пограничной деятельности из этих положений следует, что соответствующие государственные органы обязаны принимать все возможные меры по обеспечению суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности. Это требование в полной мере применимо и при формулировании законодательных актов, посвященных вопросам пограничной деятельности. Такое толкование непосредственно вытекает из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. N 10-П (пункт 4 мотивировочной части) (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. N 5.).

В свою очередь, на основании раздела IV Концепции  национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997г. N1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000г. N 24) (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.), одной из основных задач в области обеспечения национальной безопасности является обеспечение безопасности пограничного пространства России.

Отсюда следует, что любые решения, действия (или  бездействие), имеющие своим результатом  снижение безопасности пограничного пространства России, являются не соответствующими преамбуле Конституции.

Равнозначными с принципами государственного единства и суверенной государственности  России следует признать принципы защиты прав и свобод человека, а также  принципы добра и справедливости. Этот вывод следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 19 марта 2003 г. N 3-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 14. Ст. 1302.) (абзац четвертый пункта 1.1 и абзац первый пункта 2.1 мотивировочной части).

Как отмечается в доктрине государственного права, именно из потенциального восприятия законов как меры справедливости, применяемой ко всем гражданам в  равной мере, вытекает всеобщая их обязательность (Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М.: Издательство БЕК, 1996.). Следовательно, несправедливый, попирающий права и свободы человека закон изначально не может быть признан соответствующим Конституции.

Как указывалось  выше, Россия является правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции). В пункте 2 мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2002 г. N 15-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 48. Ст. 4829.) отмечено, что "правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах".

Одновременно  с этим в силу правовой позиции  Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в постановлении от 4 апреля 2002 г. N 8-П (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 15. Ст. 1497.), в правовом государстве должна быть обеспечена также защита других конституционных ценностей, таких, как суверенитет России, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (пункт 2 мотивировочной части).

Согласно постановлению  Конституционного Суда Российской Федерации  от 31 июля 1995 г. N 10-П в соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом (пункт 5 мотивировочной части).

Из изложенного  следует, что совершенствование  правовых основ пограничной деятельности и обеспечение развития пограничной службы в свете принципов правового государства возможно исключительно на основе обеспечения справедливого баланса публичных и частных интересов, в частности, согласования принципа свободы передвижения с необходимостью защиты национальной безопасности, включая пограничную безопасность.

Статьей 2 Конституции  закреплено, что человек, его права  и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства. С учетом изложенного выше данное конституционное положение следует также назвать основным, по сути, направлением совершенствования правовых основ пограничной деятельности и стратегического развития пограничной службы.

В соответствии со статьей 4 (часть 1) Конституции суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Данная конституционная норма самым непосредственным образом затрагивает пограничную деятельность, поскольку на основании статьи 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон о границе) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 17. Ст. 594.) пространственный предел действия государственного суверенитета России определяется именно ее государственной границей.

В силу статьи 4 (часть 2) Конституции она наряду с федеральными законами имеет верховенство на всей территории России. Принцип  верховенства Конституции по отношению  к пограничной деятельности обусловливает необходимость строгого следования смыслу и содержанию конституционных положений.

Данный конституционный  принцип подтверждается в части  первой статьи 4 Закона о границе, где  признается, что законодательство о  государственной границе основывается на Конституции.

Существенное  значение для пограничной деятельности имеет норма статьи 27 (часть 2) Конституции, согласно которой каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации  имеет право беспрепятственно возвращаться в Россию.

Значительна роль в пограничной деятельности и  положений статьи 55 (часть 3) Конституции, в силу которой права и свободы  человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом  только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В отношении  пограничной деятельности эта норма  Конституции определяет, что при наделении пограничных органов определенного рода полномочиями федеральный законодатель обязан соблюдать требования, в силу которых ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно, только если оно отвечает требованиям справедливости, адекватно, пропорционально, соразмерно и не ограничивает пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм (Подобные разъяснения содержит, в частности, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 года N 14-П// Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 30. Ст. 3214.

7 К таким выводам  пришел Конституционный Суд Российской  Федерации в определениях от 5 ноября 2003 г. N 348-О и N 349-О // Вестник  Конституционного Суда Российской  Федерации. 2004. N 1.).