Оценка субвенционной системы, перспективы ее развития

Аналогичная ситуация складывается в отношении региональных субвенций.

Таким образом, по каждой субвенции ежегодно утверждается порядка семи нормативных документов. В связи с чем, возникает три закономерных вопроса: - есть ли необходимость утверждать все названные документы; во-вторых, необходимо ли их утверждать в отношении каждой субвенции в отдельности, в-третьих, есть ли необходимость их утверждать ежегодно?

Анализ постановлений Правительства РФ о правилах предоставления (расходования) средств федеральных субвенций показал, что большинство из них содержат стандартные фразы - «клише», регулирующие рассматриваемые отношения. Например, в каждом порядке говорится о том, что «субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке для Министерства финансов Российской Федерации»; «перечисление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации», «не использованный на 1 января текущего финансового года остаток субвенций подлежит возврату в федеральный бюджет…».

Соответственно следует вывод о том, что нет никакой специфики в порядке расходования средств разных субвенций. Все 25 правил предоставления (расходования) средств федеральных субвенций, к примеру, на 2010 год можно было бы объединить в один порядок либо даже обойтись без такового, включив некоторые общие положения в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично с федеральными законами о передаче полномочий, которые в части регламентации финансового обеспечения передаваемых полномочий изложены как «под копирку». Данное замечание следует и к  форме отчетов о расходовании средств субвенции, которая, на наш взгляд, должна быть типовой.

По мнению автора, не добавляет стабильности субвенционной системе ежегодное переутверждение методик, порядков, в отношении каждой субвенции. Анализ видов субвенций, предоставляемых в 2008-2011 годах, показывает, что более 80 процентов из них не изменились. Таким образом, пакет документов по каждой субвенции должен быть устойчив, что будет способствовать устойчивости финансового механизма обеспечения передаваемых полномочий. Данное предложение облегчит работу специалистов на местах, снизит расходы на финансирование  государственного аппарата.

Особенно сложно с разработкой таких документов стоит вопрос в регионах. Создание документов по каждой субвенции требует специальных знаний, которыми не обладают специалисты отраслевых органов исполнительной власти. Поэтому кажется важным разработать методические указания по составлению документов по каждой субвенции.

Во-вторых, субвенционной системе свойственно дублирование положений. Так, например, и в БК РФ, и в федеральных законах о передаче полномочий, и в порядках предоставления (расходования) средств субвенции определено, что средства субвенции являются целевыми, субвенции предоставляются в пределах средств бюджета, распределение средств субвенции осуществляется по утвержденной методике, субвенции предоставляются из фонда компенсаций. Такое дублирование априори может повлечь погрешности. Так, например, Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает  необходимость принятия порядков расходования субвенций, в тоже время, в Законах о федеральном бюджете на 2010 год, на 2011 год говорится о необходимости принятия порядков (правил) предоставления каждой субвенции. Согласно Закону № 184-ФЗ, субвенции предоставляются из создаваемого фонда компенсаций. В то время как в БК РФ сказано, что совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Третье является следствием первого и второго - субвенционная система, сложившаяся на настоящий момент, отличается своей  противоречивостью и сложностью. Многие правила, методики и порядки прошлых лет не признаны утратившими силу. Действующие документы написаны «специалистами для специалистов». Нет никакой прозрачности и простоты в изложении большинства методик расчета субвенций. На местах возникает много трудностей с применением отдельных положений, одна из причин этому – отсутствие единого подхода, изложенного в каком-либо одном документе.

 В-четвертых, как уже  отмечалось выше, пугает нестабильность  субвенционной системы. Каждый год  вводятся новые виды субвенций  и отменяются ранее введенные, уточняются и пересматриваются  порядки их предоставления, методики их расчета и т.д. Как результат - быстрое устаревание нормативных правовых актов, необходимость ежегодного обновления их положений. На практике возникает много сложностей в применении всех этих многочисленных актов.

В-пятых, субвенционная система носит отсылочный характер. Федеральный закон о передаче полномочий отсылает к порядкам расходования средств субвенции,  последний направляет к методике расчета субвенции и т.д. Полагаем, что вся финансовая система, за исключением определенных положений по обеспечению безопасности и обороноспособности страны, должна быть предельно понятной и прозрачной.

В-шестых, несмотря на сложность и обширность субвенционной системы, необходимо отметить ее пробельность. Так, не проработан механизм финансового обеспечения осуществления передаваемых полномочий по соглашениям между федеральными органами исполнительной власти и государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, не решен вопрос о праве субъектов РФ расходовать свои средства на осуществление полномочий до получения федеральных средств и проведения соответствующего зачета, не определены права субъектов РФ в случае недостаточности  средств субвенции на осуществление полномочий, не предусмотрена передача субвенций от субъекта Российской Федерации Российской Федерации, субъектов Российской Федерации между собой, до конца не проработан механизм предоставления субвенций из межбюджетных фондов и т.д.

В-седьмых, как уже отмечалось выше, вызывает серьезную критику методики расчета субвенций.

 Пунктом 7 статьи 26.3 Закона № 184-ФЗ установлено, что общий объем субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ для осуществления полномочий РФ, переданных органам государственной власти субъектов РФ, должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий. Аналогичная норма содержится в Законе № 131-ФЗ. Тем не менее, в объем некоторых субвенций либо вообще не включены расходы на обеспечение финансовых затрат на содержание аппарата, канцтовары либо их размер не соответствует реальным потребностям. Так, например, методика распределения субвенций, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура на выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, утвержденная постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2009 года № 9736, методика распределения субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2010 года, утвержденная постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 года № 117937, методика распределения субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком "Почетный донор СССР", "Почетный донор России", утвержденная постановлением Правительства РФ от 12 октября 2007 года № 67038, методика распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью, утвержденная постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 года № 94239 не содержат расходов субъекта на осуществление полномочий. Тем не менее, любая работа, в том числе и по выплате государственных пособий, требует значительных финансовых затрат, связанных с оплатой труда, расходов на канцелярские принадлежности, программное обеспечение и т.д.

Есть и другие примеры. Так, например, методика определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов РФ и г. Байконура на осуществление переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения, утвержденная постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 года N 618, содержит не только расчет субвенций, возмещающих расходы субъекта РФ на обеспечение содействия занятости, но и субвенций на возмещение затрат субъекта РФ на осуществление переданных полномочий40. Это одна из немногих методик, которая содержит расчет затрат на оплату труда работников органа исполнительной власти субъекта РФ, канцтовары, а также аналогичных затрат государственных учреждений службы занятости населения субъектов РФ.

Тем не менее, и в этом случае возникают определенные проблемы. Так, например, в названной методике сказано, что фонд оплаты труда работникам органа исполнительной власти субъекта РФ рассчитывается исходя из фонда оплаты труда федеральных государственных служащих. Однако оплата труда федеральных и региональных государственных служащих может различаться как по составу выплат, так и по их размеру. Некоторые субъекты РФ столкнулись с данной проблемой на практике. В частности возник вопрос о возможности установления различных условий оплаты труда (размера должностного оклада, надбавок) для государственных гражданских служащих, занимающих должность одной категории, одной группы и даже одного классного чина, но выполняющих либо федеральные либо региональные полномочия. Этот нонсенс был реализован в Калининградской области, где были установлены различные условия оплаты труда для первого и второго случая. Так, например, в законе Калининградской области от 29 ноября 2006 года № 86 «О денежном содержании лиц, замещающих государственные должности, и государственных гражданских служащих Калининградской области» (с последующими изменениями и дополнениями) размеры должностных окладов государственных гражданских служащих Агентства по обеспечению занятости населения Калининградской области установлены значительно ниже должностных окладов аналогичных должностей гражданских служащих других агентств Калининградской области41. 

В Законе № 184-ФЗ имеется ответ на вопрос, что делать, если передаваемых финансовых средств недостаточно. Согласно пункту 7 статьи 26.3 названного закона, органы государственной власти субъекта РФ имеют право дополнительно использовать собственные  финансовые средства для осуществления переданных им полномочий в порядке, установленном законом субъекта РФ. Однако в данном случае возможен не только конфликт экономических интересов, когда субъекты Российской Федерации (а значительная часть из них имеют дефицитные бюджеты) вынуждены отвлекать собственные финансовые ресурсы на исполнение чужих полномочий, тем самым недофинансируя свои, но и юридический конфликт. В результате расходов на исполнение переданных полномочий может быть превышен предел дефицита бюджетов, установленный статьей 92.2 БК РФ. При таких обстоятельствах использование собственных средств субъектами РФ становится противозаконным, а исполнение переданных полномочий под угрозой.

На наш взгляд,  данная норма, предоставляющая субъектам РФ право дополнительно расходовать свои средства на осуществление переданных федеральных полномочий, тем самым изначально допуская их недофинансирование, снижает эффективность исполнения полномочий и качество предоставления государственных услуг. Названная диспропорция между поступающим финансированием и затратами на осуществление полномочий  критикуется рядом авторов42.

Кроме того, анализ объемов субвенций из федерального и регионального бюджетов показал, что рост объемов некоторых субвенций незначителен по отношению к росту уровня инфляции или размер прожиточного минимума. Поэтому хотелось бы предложить ввести в законодательство требование о необходимости учета роста цен при расчете объемов субвенции. К сожалению, ни одна методика такого требования не содержит.

Анализ субвенционной системы Калининградской области дополнительно выявил следующие проблемы.

Федеральное законодательство не содержит классификации субвенций на федеральные и региональные, и требования об обязательном указании вида субвенции при ее предоставлении. Таким образом, при анализе бюджетов Калининградской области автор столкнулся со сложностью в определении источника финансирования субвенций. В бюджетах области было очень сложно определиться с видом субвенции – является ли она федеральной и транзитной, ибо предоставляется исключительно за счет средств областного бюджета, то есть является региональной.

В связи с тем, что законодательство о передаче полномочий, в том числе субвенционное законодательство предъявляет достаточно строгие требования к составу и содержанию пакета документов по каждой субвенции, некоторые межбюджетные трансферты, которые, по своим характеристикам должны относиться к субвенциям, таковыми в бюджете области не названы. Как следствие, некоторые переданные полномочия Калининградской областью на местный уровень остались финансово необеспеченными или обеспечиваются не в полном объеме. Например, в Калининградской области до 2011 года реализовалась программа помощи детям-сиротам, в том числе в части обеспечения их жилыми помещениями. Она была утверждена постановлением Правительства Калининградской области от 8 февраля 2007 года № 5043. Такую работу поручено проводить муниципалитетам. Часть финансовых средств по этому направлению переданы муниципалитетам для учета таких граждан и обеспечения их жилыми помещениями. Тем не менее, субвенцией эти средства в 2008-2009   годах не обозначены, методики расчета объемов необходимых средств нет. При при этом средства на обеспечение жильем детй-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имели статус субвенции только в 2007 и 2011 годах. В условиях дефицитности большинства региональных бюджетов стремление «сэкономить» вполне понятно. Однако, по мнению автора,  в бюджетном законодательстве должны быть поставлены правовые барьеры к таким действиям, так как, они не соотносятся с принципом независимости местного самоуправления.

При кажущейся доступности данных бюджетов для широкого круга лиц, некоторая информация оказалась сложно доступной. Так, например, в бюджете 2010 года нет таблиц о распределении федеральных субвенций муниципальным образованиям. По некоторым годам отсутствует информация о распределении по бюджетам субъектов РФ  субвенции на формирование списков присяжных заседателей. Согласно постановлению Правительства РФ 2005 года данную субвенцию по субъектам РФ распределяет Судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации, на сайте которого информация о распределении субвенции отсутствует.