Управление развитием туризма муниципального образования

Рисунок 1 - Схема государственного управления туротраслью

третьего типа

Распределение полномочий в управлении туристкой отраслью страны между органами государственной власти и общественными организациями выглядит по-разному. Так, во Франции различные общественные организации и объединения выполняют функции по маркетинговым наблюдениям и статистике, заведуют вопросами социального туризма, занимаются решением вопросов воздействия туризма на экологию страны, отвечают за продвижение национального туристского продукта. Исполнительному органу государственной власти остаются функции регулирования и управления, решения задач привлечения инвестиций, курирование международных отношений в сфере туризма. В Испании, Великобритании, Италии, Германии все функции по управлению данной отраслью отнесены к компетенции исполнительных государственных органов соответствующих министерств. Это может быть одна организация, как в Великобритании, Германии, или целые группы, как в Испании и Италии. Все они полностью финансируются из государственного бюджета. Однако в Англии BTA («British Tourist Authority») по организационно-правовой форме является частным предпринимательским институтом, наряду с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации туристического содержания, участие в выставках) предоставляя платные консалтинговые и маркетинговые услуги, организуя выставки и семинары, осуществляя различные проекты с участием иностранного капитала, издавая и реализуя путеводители, видеофильмы и другую рекламно-информационную продукцию.

Общим для трех типов управления туристской отраслью на государственном уровне будет то, что государство берет на себя обязанности по созданию оптимальных нормативно-правовых и экономических условий для развития туризма: вопросы экономической поддержки туристской отрасли, взаимоотношений «турфирма – турист», «государство – турфирма», безопасность туристов и т.д., а также участие государства в продвижении национального туристского продукта на международном уровне, активизирующее туристский спрос, потоки, необходимые для процветания отрасли. Таким образом, создается «каркас», условия для функционирования субъектов туристской деятельности на данном рынке. Остальные вопросы остаются в ведении саморегулируемых общественных туристских организаций, что позволяет наиболее оперативно реагировать на проблемы развития отрасли.

Структура управления туристским комплексом в Российской Федерации представлена на следующей схеме (рисунок 2.).

Рисунок 2 - Структура управления туризмом в РФ

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма, является Федеральное агентство по туризму. Руководство деятельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации.

Главным законом, регулирующим туристскую деятельность на территории Российской Федерации, является Федеральный закон Российской Федерации от 24 ноября 1996 года № 132 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», последние редакции которого (от 05.02.2007 № 12-ФЗ, от 30.12.2008 № 309-ФЗ, от 28.06.2009 № 123-ФЗ,  от 27.12.2009 № 365-ФЗ, от 30.07.2010 № 242-ФЗ) существенно скорректировали основные туристские понятия, конкретизировали цели и определили инструменты госрегулирования туризма. В рамках поправок и совершенствования государственного управления туристской отраслью появился единый исполнительный орган – Федеральное агентство по туризму. Изменения были внесены в права и обязанности туриста, условия формирования, реализации и продвижения туристского продукта, большое внимание было уделено организации безопасности туриста. Одной из таких мер стало введение государственного реестра туроператоров и финансового обеспечения.

В целом последние изменения в туристском законодательстве мы характеризуем как «пропотребительские», что является закономерной реакцией на существенные проблемы в туристской отрасли России начала 2000-х, когда недобросовестность многих производителей туристских услуг могла не только навредить туристу, но и привести к летальному исходу.

Сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой комплекс. В связи с этим нормативное правовое регулирование отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и акты различных отраслей законодательства Российской Федерации, определяющие функционирование экономических субъектов в поле юрисдикции таких центральных экономических ведомств, как Государственный таможенный комитет Российской Федерации, осуществляющий таможенный контроль и издание нормативных актов по таможенным вопросам, Министерство финансов Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации, которые определяют порядок финансирования и кредитования туристской деятельности, издают нормативные документы по этим вопросам и т.д.

Программно-целевой метод является одним из основных в управлении народным хозяйством, применяемым на всех уровнях экономики государства. Первой национальной программой по развитию туризма в постсоветское время была федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», сроки реализации которой 1995-2005 г.г. Цель программы состояла в создании современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных туристских услугах.

Достаточно конструктивная для своего времени, она была свернута, так и не достигнув своей цели. Как результат наблюдался рост потока граждан,  выезжающих за рубеж, дисбаланс выездного туризма над въездным составил в 2003 году более 8,5 млрд. долларов, собственная материальная база практически не развивалась, инвестиции в российский туризм были незначительны, отсутствовала целенаправленная государственная политика по оздоровлению населения с использованием активной рекреации, туристская отрасль отставала в сфере управления, в организационных и производственных технологиях, в обеспечении профессиональными кадрами и т.д. [22]

На сегодняшний день общее развитие туристской отрасли страны подчинено «Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года». Она является логическим продолжением Концепции развития туризма с 2002 по 2005 г.г., учитывает современные мировые тенденции в сфере туризма и текущий этап развития российской туристской индустрии.

19 июля 2010 г. распоряжением правительства Российской Федерации № 1230-р была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011– 2016 годы)», в целом отражающая стратегические задачи развития туризма. Теперь это уже действующая программа развития туризма на Федеральном уровне.

Стимулирование развития туристской инфраструктуры на региональном уровне в период до 2015 года осуществляется в рамках действующих, разрабатываемых и планируемых к разработке федеральных целевых программ:

«Юг России» (2008–2012 г.г.), раздел «Развитие туристско-рекреационного комплекса»;

«Социальное развитие села до 2010 года»;

«Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и до 2013 года», создание раздела «Развитие туристско-рекреационного комплекса»;

«Развитие транспортной системы Российской Федерации (2010-2015 годы)»;

«Развитие историко-культурных зон в России (2010-2013 г.г.)»;

«Туристско-рекреационное развитие прибрежных территорий Азовского и Каспийского морей на период 2010-2015 г.г.».

Важно отметить, что на макроэкономическом уровне государственного управления туристской отраслью продолжается создание туристско-рекреационных особых экономических зон.

Целями создания туристско-рекреационных зон являются: повышение конкурентоспособности туристской деятельности, развитие лечебно-оздоровительных курортов, развитие деятельности по организации лечения и профилактике заболеваний. Создание таких зон способствует обеспечению благоприятного инвестиционного климата в России, появлению конкурентоспособного туристского продукта, переводу индустрии отдыха и путешествий на инновационный путь развития [23].

Особенно они актуальны на уровне региональных дестинаций, и определяется отсутствием адекватной методики оценки туристского потенциала территории, как ограниченного количества возможностей привлечь и принять туристов. Не знание величины туристского потенциала дестинации может привести к разрушительным последствиям для экологии территории, где осуществляется туристская деятельность, памятников истории и культуры, социокультурной среды и экономики региона в целом. Не существует единого мнения и в области оценки эффективности использования и развития туристского потенциала территории, особенно в отношении к региональной дестинации. Наблюдаются самые разнообразные варианты трактовок самого понятия «туристский потенциал» на общетеоретическом уровне.

На уровне дестинаций туристская отрасль очень фрагментирована многими различными поставщиками. Во многих случаях услуги, предлагаемые дестинациями, являются общественными благами или общественными ресурсами, такими как охраняемые ландшафты, или заказники земель для сельскохозяйственного использования. Местная особенность придает им ярко выраженную привлекательность, а специфические аттракционы и продукты являются тем предложением, которое отличает дестинации, делает их уникальными. На мировом туристском рынке появляются новые дестинации, которые получают преимущество от неиспользованных или, в любом случае, слабо используемых ресурсов и от благоприятных экономических условий, включая низкие доходы населения и неконвертируемость валюты.

Судьба дестинаций зависит от огромного количества независимых переменных, на которые не могут влиять ни частный, ни государственный сектор. Они включают местонахождение и потенциал рыночных ресурсов, а также доступность, которая определяется наличием транспортных связей и уровнем колебания цен в зависимости от сезона. Кроме того, эти независимые переменные в значительной степени определяют характер продуктовой инновации. Возможности продуктовых инноваций лимитируются из-за того, что некоторые из них не могут быть произведены без включения в общие блага дестинаций. Из-за этого серьезным испытанием для местных предпринимателей является создание новых дополнительных ценностных достоинств продуктов для потребителей. Для этого требуются значительные инвестиции в исследования и разработки ноу-хау, в обучение персонала, а также оптимальное использование возможностей, предлагаемых внутренним развитием.

Глава II. Разработка организационной модели управления развитием

туризма Чердынского района.

2.1. Анализ структуры управления развитием туризма

Чердынского района.

Чердынский муниципальный район, в силу своего положения в административно-территориальном делении Пермского края, является самым большим муниципальным образованием (20,87 тыс.кв.км). Район относится к числу труднодоступных и слабозаселённых территорий с самой низкой плотностью населения 1,5 человека на 1 кв.км. и неразвитой инфраструктурой. Именно эти показатели и природно-климатические условия подтверждают наличие у муниципального образования типичных признаков территории Севера и неблагоприятных условий жизнедеятельности.

Район располагает природными и минерально-сырьевыми ресурсами. На территории находятся самые большие в Пермском крае запасы лесных и водных ресурсов [5].

Моноспециализация производственной сферы на лесозаготовку и транспортировку её продукции, последствия реформирования развитой сети учреждений уголовно-исполнительной системы и необходимость ликвидации части лесных посёлков оказали значительное влияние на формирование существующего социально-экономического положения муниципального образования, которое можно считать неудовлетворительным. Это основные  составляющие и причины сохранения противоречий и проблем территории и рисков её социально-экономического развития.

 В Чердынском районе 110 населенных пунктов, которые образуют 10 поселений: 2 городских и 8 сельских. Имеется две межселенные территории [5].         

В экономическом потенциале крайне слабой компонентой можно назвать состояние трудового и инфраструктурного потенциала. Недостаточная развитость инфраструктуры и её информационной составляющей, как одного из факторов размещения производства, не позволяет в свою очередь повышать инвестиционный потенциал. Важной проблемой является диспропорциональность в развитии территориально-транспортной инфраструктуры: дорожная инфраструктура сосредоточена в центре Чердынского муниципального района, не используются водные пути бассейна реки Кама для развития водного транспорта, не осуществляются авиаперевозки. Экономика района в производственной сфере представлена  малыми  предприятиями в лесной сфере и сельском хозяйстве.

По состоянию на 01 января 2010 года общая численность населения составляла 31671 человек. Возрастной состав за последние 3 года существенно не изменился: доля населения  трудоспособного возраста составляет 2/3 общей численности, далее дети до 17 лет и пенсионеры. Экономически активное население Чердынского района 2010 году составляло 16,8 тыс.чел., из которого было занято в экономике 14,1 тыс.чел., в том числе в субъектах малого предпринимательства 4,7 тыс.чел. По сравнению с 2009 годом численность экономически активного населения возросла на 0,2 тыс.чел. или на 1,2%. Численность занятых в экономике снизилась с 14,3 тыс. человек до 14,1 тыс.чел. Темп снижения составил 1,4% [10].