Автор работы: Пользователь скрыл имя, 04 Декабря 2014 в 18:12, реферат
Шагая на Восток, ЕС заметно наращивает свой ресурсный потенциал (тер-риторию - на 34%, население - на 29%), превращается в крупнейший в мире рынок с 500 млн. потребителей, сохраняет пространственную динамику интеграции. Полити-чески складывается гегемония Евросоюза на основной части территории Европы, что придает ему уже совершенно иной международный вес, статус и позиции. Архитекторы расширения не без оснований надеются, что в новом формате он будет гораздо активнее "востребован" при принятии глобальных решений, укрепит свои позиции в ВТО, МВФ, ОЭСР и НАТО, станет признанным лидером в том, что касается моделей интеграции и в развитии современного международного права.
Содержание:
На рубеже XXI в. Европейский союз вступает в новый, беспрецедентный этап своего расширения. Число его членов за счет государств Центральной и Восточной Европы и Прибалтики намечается довести с 15 до 26. Учитывая сопутствующие гео-политические факторы, серьезные наблюдатели сравнивают такое событие по зна-чимости с созданием самого Общего рынка сорок лет назад.
Шагая на Восток, ЕС заметно наращивает свой ресурсный потенциал (тер-риторию - на 34%, население - на 29%), превращается в крупнейший в мире рынок с 500 млн. потребителей, сохраняет пространственную динамику интеграции. Полити-чески складывается гегемония Евросоюза на основной части территории Европы, что придает ему уже совершенно иной международный вес, статус и позиции. Архитекторы расширения не без оснований надеются, что в новом формате он будет гораздо активнее "востребован" при принятии глобальных решений, укрепит свои позиции в ВТО, МВФ, ОЭСР и НАТО, станет признанным лидером в том, что касается моделей интеграции и в развитии современного международного права. Не случайно председатель КЕС Ж. Сантер расценивает грядущее расширение не иначе как "великое событие в европейской интеграции", "замечательный подарок, который мы этим преподносим самим себе, присоединяющимся странам, а также миру в целом".
На современном этапе развития ЕС произошло новое перераспределение со-циальных функций между его институтами и национальными правительствами. Исходя из положений упомянутого Договора, Европейская комиссия подготовила три програм-мных документа - Зеленую книгу "Альтернативы для Союза", посвященную европейс-кой социальной политике (ноябрь 1993 г.), Белую книгу "Европейская социальная полити-ка: путь для Союза" (июль 1994 г.) и "Среднесрочную программу социальных действий, 1995-1997" (апрель 1995 г.). В этот перечень непременно должна быть включена также Белая книга о росте, конкурентоспособности и занятости (декабрь 1993 г.), в которой сформулирован принципиальный подход ЕС к взаимосвязи экономической и социаль-ной политики в целом, и в первую очередь - к определению оптимального баланса между содействием повышению конкурентоспособности и экономическому росту, с одной стороны, и обеспечением высокого уровня занятости, гарантиями социальной защиты - с другой.
Долгосрочная политика занятости названа приоритетом № 1 во всех важнейших документах EC, опубликованных в 1993-1997 гг. Этот курс направлен на достиже-ние двух взаимосвязанных целей - во-первых, эффективно использовать человечес-кие ресурсы, чтобы полностью реализовать выгоды крупнейшего в мире единого рынка, укрепив тем самым позиции ЕС в мировой экономике, и, во-вторых, поднять уровень политической поддержки населением планов дальнейшего объединения Европы.
Новый подход к проблеме занятости, пожалуй, наиболее четко сформулирован в Белой книге о социальной политике: "Слишком долго Европа концентрировала основные усилия на регулировании безработицы, тогда как высшим приоритетом должно стать стимулирование создания новых рабочих мест". Решение такой зада-чи требует согласования целого ряда направлений экономической и социальной политики, поскольку необходимо, с одной стороны, стимулировать экономический рост и производственные инвестиции, создающие новые рабочие места, а с другой - увеличить вложения в "человеческий капитал", то есть в подготовку рабочей силы нового качества. Этот подход нашел отражение в стратегии занятости, утвержденной на сессии Европейского совета в Брюсселе в декабре 1993 г. В ней было выделено семь основных направлений действий:
- совершенствование системы образования и профессиональной подготовки;
- более гибкая политика на уровне предприятий и на рынке труда в целом;
- организационная перестройка работы на уровне отдельных предприятий;
- целенаправленный курс на снижение косвенных затрат на рабочую силу;
- более эффективное использование государственных фондов, созданных для решения проблем безработицы;
- реализация специальных программ с целью профессиональной подготовки молодежи;
- содействие росту занятости с учетом новых требований.
Такая переориентация стратегии занятости неразрывно связана с решением задачи создания единого рынка рабочей силы в ЕС. Как отмечается в Белой книге о социальной политике, "реальный европейский рынок рабочей силы до сих пор не соз-дан". Решить эту задачу не просто, поскольку мобильность рабочей силы намного уступает мобильности капитала. Социальная программа ЕС предусматривает при-нятие ряда мер, способствующих повышению мобильности рабочей силы, таких как обеспечение права на проживание, признание профессиональных дипломов, урегули-рование пенсионных прав и порядка налогообложения граждан одного государства-члена, работающего в другом государстве-члене, и т.п. Предусмотрено также со-вершенствование ряда положений, касающихся прав трудящихся-мигрантов из третьих стран, если те въехали, проживают и трудятся в странах ЕС на законных основаниях. (В середине 90-х годов мигранты из третьих стран составляли около 5% экономически активного населения Евросоюза.
Функции институтов ЕС очень важны и многообразны. В их числе: разработка стратегии, рамочных программ, общих ориентиров; проведение исследований, содействие развитию диалога путем организации конференций и иных форм дискуссий; сбор и распространение информации, в том числе статистики; анализ ситуации и контроль за соблюдением согласованного курса и выполнением приня-тых решений в государствах-членах, а в случае необходимости выработка рекоменда-ций их правительствам; общая координация действий государств-членов; разработка наднациональных нормативных документов и контроль за их имплементацией в национальные законодательства; наконец, разработка и осуществление собственных программ, финансируемых из бюджета ЕС, за счет кредитов Европейского инвести-ционного банка (ЕИБ) или из иных источников. Организационно разработка и осуществление общей стратегии занятости обеспечивается функционированием как головных институтов ЕС - Европейского совета, Совета, Комиссии, Европарламента, Суда, а также Экономического и социального комитета и Комитета регионов, - так и специализированных учреждений, функционально связанных с социальной полити-кой в широком смысле слова.
Эту систему взаимодействия институтов ЕС и государств-членов, так же, как и организационный механизм, с помощью которого осуществляется согласованная политика занятости, можно назвать типичной для нынешнего этапа развития ЕС. В частности, это относится к направлениям деятельности ЕС в социальной сфере. Их можно объединить в три группы:
Что касается первой группы, то в функции институтов ЕС входят как правовое регулирование; и координация действий государств-членов, так и осуществление собственных программ ("инициатив") за счет выделяемых средств из бюджета. Bo-втором и в третьем случаях преобладающей, если не исключительной, формой действий на уровне ЕС является правовое регулирование, имеющее четкий предел. Как подчеркивается в Белой книге, "нынешний подход имеет целью не; гармонизацию национальных систем социальной защиты, а эффективную координа-цию этих систем в рамках Союза", и этот принцип еще раз подтверждается в Средне-срочной программе социальных действий: "полная гармонизация национальных кур-сов социальной политики не стоит на повестке дня деятельности Комиссии и Союза". В то же время Европейская комиссия настаивает в Белой книге на том, что необходи-мо более интенсивно переносить законодательство в национальную сферу и повы-сить степень его выполнения.
В приведенных формулировках есть некоторое противоречие, но оно отражает динамику интеграционных процессов, определяемую столкновением двух начал – на-ционального и наднационального. Общим итогом был, как правило, постепенный "перелив" функций из национально-государственной сферы в наднациональную (или транснациональную). Есть соблазн спрогнозировать дальнейшее развитие этой тенденции по экспоненте. Но здесь следовало бы проявить осторожность. К этому скло-няет и более глубокий анализ взаимодействия двух уровней принятия решений в про-цессе развития европейской интеграции.
В самом деле, ни ее теоретики, ни политики, разрабатывавшие интеграцион-ную стратегию Сообщества, а потом Союза, никогда не рассматривали наднациональ-ные инструменты ее осуществления как единственные. Дискуссии по поводу соотно-шения двух уровней принятия решений затронули все направления регулирования экономики и социальной сферы. Но обвинения в адрес противников расширения ком-петенции наднациональных институтов, пожалуй, нигде не звучали так остро и не имели столь откровенного идеологического характера, как в отношении социальной политики. Это в большой мере было связано с деятельностью левых сил, особенно коммунистических партий и находившихся под их влиянием профсоюзов. Между тем вопрос о соотношении национальной и наднациональной социальной политики не сводится к столкновению "новаторов" и "ретроградов" или к "антагонизму" интере-сов труда и капитала. Вопрос этот заслуживает анализа в рамках функционального подхода. Начнем с того, что политика, осуществляемая институтами Сообщества, с самого начала и на протяжении всей истории европейской интеграции, была над-стройкой над политикой, проводимой национальными правительствами. Эти два уровня принятия решений и их выполнения отличаются друг от друга функционально. Базовым был и остается национальный уровень - даже там, где к органам Сооб-щества (а ныне - Союза) перешло исключительное право принятия решений (например, таможенная политика, заключение торговых соглашений с третьими стра-нами, валютная политика), поскольку передача государством-членом какой-то части своих суверенных прав не означает его отказа от них. Как правило же, эти два уровня соотносятся как взаимодополняющие. Именно этот вариант реализован сфере социальной политики.
Основной функцией социальной политики государства в западноевропейских странах является перераспределение общественного продукта в елях обеспечения кол-лективных социальных потребностей (здравоохранение и охрана труда, щита окру-жающей среды, образование и профессиональное обучение) и социального обеспе-чения тех групп населения, которые нуждаются в поддержке государства (пенсионеры, лица с нулевой или ограниченной трудоспособностью, безработные, многодетные семьи и т.п.). Именно эта новая функция, эти новые направления государственного ре-гулирования нашли отражение в теории и практике "государства благосостояния".
Основная функция наднациональной социальной политики состоит в координации социальной политики, осуществляемой государствами-членами, и лишь во-вторых - в использовании и перераспределении ограниченных финансовых ресурсов для осуществ-ления социальных программ, представляющих общий интерес для государств-членов и содействующих развитию интеграции в целом. Соотношение национального и над-национального уровней социальной политики, как и различия между их функциями, пожалуй, наиболее наглядно проявляются при сравнении финансовых ресурсов, которые используются на социальные цели ЕС.
Социальные расходы включают в себя не только затраты на социальные цели, произведенные из государственного бюджета. Последние - примерно вдвое мень-ше. Но и средства из структурных фондов расходуются, строго говоря, не только на социальные цели. Можно с абсолютной уверенностью утверждать, что на протя-жении ближайших 10-15 лет никаких порядковых изменений в этом соотношении не произойдет.
Стремление государств-членов противодействовать тенденции к чрезмерной централизации функций управления в ЕС нашло отражение статье 5 Договора, учредившего Европейское ( общество (консолидированная версия), согласно кото-рой компетенции институтов разного уровня: от местного до наднационального – рас-пределяются на основе принципа субсидиарности. Суть принципа состоит в том, что на более высок уровне принимаются только те решения, которые не могут при-няты на более низком уровне. Страны ЕС по - прежнему находятся на разных уровнях экономического развития, поэтому социальные расходы в расчете на душу населе-ния, выраженные в абсолютных показателях, различаются в несколько раз. Так, в 1994 г. тройку стран с наивысшими показателями составляли Дания (8 020 экю), Люксембург (7 279) и Германия (6 520), а тройку с самыми низкими показателями – Греция (1 236 экю), Португалия (1 435) и Испания (2 451) . И хотя в ЕС осущест-вляется определенное перераспределение произведенного валового продукта (в том числе через специально созданный для этого Фонд сплочения), масштабы его весь-ма скромны. Ожидать их увеличения не приходится, так как это было бы сопряжено с понижением социальных стандартов и реального уровня жизни в "богатых" стра-нах. Во всяком случае национальные системы социального обеспечения и особенно их финансы наверняка останутся в ведении государств-членов. Несколько иначе обстоит дело с гармонизацией социальных систем и социаль-ной политики. Постмаастрихтская программа действий в социальной области пре-дусматривает дальнейшее продвижение в этом направлении, хотя сейчас задача пол-ной гармонизации не ставится. Тем не менее, эта тенденция будет развиваться. Чем дальше заходит процесс формирования единого экономического пространства, тем сильнее действуют импульсы к формированию единого социального пространства. Применительно к экономическому пространству иногда говорят также о его однородности. В действительности, если такая однородность и есть, то она относительна даже в нынешнем ЕС, а после вступления в него стран Центральной и Восточной Европы о ней придется просто забыть.
Это относится и к формированию единого социального пространства в ЕС. Оно не является однородным, если иметь в виду фактическую социальную ситуа-цию в отдельных государствах-членах и их регионах. В большей мере именно поэто-му такое пространство складывается медленно. Но оно постепенно формируется как единое в правовом отношении. Шаг за шагом ЕС продвигается по пути разработки и принятия общих правовых норм, регулирующих свободное движение лиц, их трудо-вую и профессиональную деятельность, безопасность труда и охрану здоровья, за-щиту окружающей среды и прав потребителей и т.д. и т.п. Ключевую роль в этом продвижении сыграли базовые документы - договоры, учредившие три Европейс-ких сообщества (особенно Римский договор, учредивший ЕЭС), Единый европейский акт, Маастрихтский и Амстердамский договоры. Каждый из них устанавливал об-щие рамки и основные направления развития коммунитарного права, определяя пра-вовое поле, в котором могут действовать главные институты Союза, принимающие нормативные решения. Именно таким способом шло расширение правового регулиро-вания в социальной сфере. накопление массива соответствующих нормативных доку-ментов, развитие права ЕС, которое признано приоритетным по отношению к нацио-нальному законодательству и подлежит включению в последнее. В постмаастрихтс-кий период масштабы и интенсивность действий ЕС в этом направлении значительно возросла и, по всей вероятности, будет возрастать и впредь. Как писал сотрудник Европейского университетского института во Флоренции Дж. Маджоне в 1993 г., "Будущая "социальная Европа" возникнет не как наднациональное государство благосостояния, а как все более богатое пространство политики и институтов социального регулирования. Отчеты о действиях ЕС в социальной области, которые являются составной частью ежегодных "Общих докладов о деятельности Европейского союза", свидетельствуют о том, что в период 1992-1998 г. насыщен-ность пространства социального регулирования заметно возросла. Однако есть сомнения в том, что и в дальнейшем это продвижение будет столь же динамично.
Во-первых, нет ясности в том, как будет меняться мирохозяйственная конъюнктура, влияние которой на все без исключения страны и регионы в эпоху глобализации существенно увеличилось. Во-вторых, переход ЕС к единой валюте сопряжен с определенными трудностями, которые могут сказаться и в социальной сфере. В-третьих, экономическое соревнование с Соединенными Штатами и Японией складывалось в 90-е годы не в пользу ЕС. По темпам роста он отставал от США, а в области научно-технического прогресса - от обоих конкурентов. Главная цель пере-хода к ЭВС и евро заключается в том, чтобы преодолеть отрицательную динамику со-перничества, но шансы Союза на успех скорее всего не выше, чем вероятность неудачи. В-четвертых, все более существенным негативным фактором социального развития в большинстве стран Союза, особенно в самых крупных странах - Германии, Франции, Великобритании и Италии, становятся неблагоприятные демографические процессы. Это прежде всего крайне низкая рождаемость и как следствие – стагна-ция численности коренного населения и его прогрессирующее старение. Помимо от-носительного или даже абсолютного сокращения ресурсов рабочей силы, экономи-чески активному населению придется нести все большее налоговое бремя, чтобы обес-печивать приемлемый уровень жизни пенсионерам. Вряд ли можно рассматривать как благоприятную тенденцию и дальнейший рост иммиграции из неевропейских стран. Согласно расчетам, в ближайшие 25 лет 75% прироста населения в странах Западной Европы произойдет за счет международной миграции и более высокой рождаемости в семьях мигрантов. Процесс социальной и тем более культурной интеграции мигрантов неевропейского происхождения протекает крайне медленно. Наконец, в первое десяти-летие XXI в. предстоит новое расширение Союза. У его порога стоят в ожидании 13 стран с общей численностью населения в 170 млн. человек и производством ВВП на душу населения в пределах 25-70% от среднего уровня в ЕС. Пока никто из ответст-венных лиц не разъяснил, на какие затраты готов пойти Союз во имя расширения "единой Европы", но даже при скромной смете расходов экономическая и со-циальная цена принятия хотя бы части этих стран не может не быть весьма значи-тельной. Учитывая все это, перспективы дальнейшего развития социальной полити-ки Союза можно было бы оценить как весьма неопределенные, а в лучшем случае – умеренно оптимистические.