Особенности функционирования современной системы экспортного контроля в РФ: анализ, оценка перспектив

     Сделаны определенные шаги по усилению ответственности  экспортеров за нарушения правил ЭК. С 1 июля 2002 г. вошел в силу Кодекс по административным правонарушениям. Принята новая редакция статей 188 и 189 Уголовного кодекса. Однако наказание по статье 188 не изменилось, в то время как в статье 189 уголовное наказание даже смягчилось – максимально возможный срок заключения сокращен с семи до трех лет. Кроме того, появилось наказание в виде запрета занимать определенные должности на срок до пяти лет. Административная реформа 2000 г., решая свои задачи, привела к реорганизации инфраструктуры системы ЭК, и, как следствие, к изменениям в процессе лицензирования.

     Реформирование структуры исполнительной власти в соответствии с Указом Президента № 314 от 9 марта 2004 г. открывает следующий этап в развитии системы ЭК в России. Проводимая реструктуризация требует внесения изменений в действующее национальное законодательство и меняет ранее сложившуюся структуру системы экспортного контроля страны. Как известно, в соответствии с вышеназванным Указом, функции экспортного контроля, ранее делегированные Министерству экономического развития и торговли (МЭРТ), переданы вновь создаваемой Службе по техническому и экспортному контролю (СТЭК), которая должна находиться под крылом Министерства обороны. Предполагалось, что Департамент экспортного контроля МЭРТ будет переведен в новую Службу. Указом президента №1085 от 16 августа 2004 г. утверждено положение о СТЭК. До утверждения штатного расписания новой службы специалисты Департамента экспортного контроля бывшего МЭРТ продолжают выдавать лицензии на ядерный экспорт и экспорт продукции двойного назначения, опираясь на прежние механизмы государственной экспертизы.

     Контроль  над внешней торговлей  чисто ядерными предметами, а также за товарами и технологиями двойного применения вводится государством, прежде всего, как компонент политики нераспространения ОМУ. Закон «Об экспортном контроле», принятый в 1999 г., закрепил термин «экспортный контроль» именно за этой сферой.

     Рассмотрим  несколько основных компонентов национальной системы ЭК России: вертикаль принятия решений; межведомственное взаимодействие; обязательные традиционные элементы (списки контролируемой продукции и ее идентификация, механизм и условия лицензирования); элементы, отражающие мировые тенденции ЭК (контроль над экспортом технологий, всеобъемлющий контроль, обучение)

     В России в сфере  ЭК сформирована вертикальная структура принятия решений. По Конституции в России президент отвечает за внешнюю политику, включая политику в области нераспространения ОМУ. В области экспортного контроля президент утверждает контрольные списки, издает указы и распоряжения Федеральное собрание ратифицирует договоры, принимает законы. Дума, нижняя палата Российского парламента, время от времени делала попытку играть более активную роль в процессе принятия решений в области экспортного контроля. У Президента В.В. Путина с Думой текущего созыва таких проблем не возникает. Правительство утверждает списки и представляет на подпись президенту, издает постановления, определяющие порядок экспорта и импорта контролируемых товаров и технологий, принимает решения о проведении переговоров с зарубежными странами, касающихся сотрудничества в ядерных и военно-технических областях.

     Создание  Департамента экспортного контроля в рамках Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) завершило определенный этап перераспределения прав и обязанностей. Этот Департамент стал специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контроля. Он был сформирован из сотрудников бывшего Управления экспортного контроля ФСВЭК и Министерства торговли, специализировавшихся на вопросах ЭК. Когда функции экспортного контроля были переданы Министерству экономического развития и торговли, последнее по своим каналам стало передавать документы в советы государственной экспертизы, что упрощает процесс лицензирования для экспортеров (окно в окно). До этого российскому экспортеру, чтобы получить разрешение на поставки контролируемых товаров, приходилось обращаться в несколько инстанций.

     В соответствии с Руководящими принципами ГЯП в  России разработаны два соответствующих списка контроля: "Список ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий" (Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. № 202), а также "Список оборудования и материалов двойного назначения и соответствующих технологий, применяемых в ядерных целях" (Указ Президента РФ от 14 января 2003 г. № 36). Эти списки неоднократно обновлялись по мере того, как ГЯП вносил изменения в свои списки. По каждому списку правительством РФ одобрены Положения об осуществлении внешнеэкономической деятельности в отношении продукции, применяемой в ядерных целях и попавшей под контроль.

     По  мере необходимости, связанной в первую очередь с принятием режимами экспортного контроля решений об уточнении контрольных списков, в списки контролируемых товаров и технологий вносятся соответствующие изменения (утверждаемые указами Президента Российской Федерации). Российскому участнику внешнеэкономической деятельности в целях выполнения требований, установленных законами и нормативными правовыми актами, необходимо точно установить, подлежит ли вывозимый им товар или технология экспортному контролю, то есть ему необходимо провести идентификацию.

     Для воплощения законодательной  нормы в практику правительство Российской Федерации Постановлением от 21 июня 2001 г. № 477 установило систему независимой идентификационной экспертизы в целях экспортного контроля. Названным Постановлением установлены правила получения российскими организациями специального разрешения на осуществление деятельности по проведению независимой идентификационной экспертизы.

     Основные  требования и порядок  лицензирования экспорта и импорта товаров, работ, услуг в случаях, устанавливаемых законодательством Российской Федерации, определены положением «О порядке лицензирования экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации № 1299 от 31 октября 1996 г. Действие названного Положения распространяется на всех российских участников внешнеторговой деятельности независимо от формы собственности, места регистрации и позиции на рынке.

     Федеральный закон «Об экспортном контроле» впервые  законодательно закрепил всеобъемлющий контроль как составную часть экспортного контроля. Содержание этого вида контроля становится хорошо понятным уже из сравнения определений терминов «экспортный контроль» и «контролируемые товары и технологии». Первый охватывает товары, информацию, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Второй касается сырья, материалов, оборудования, научно-технической информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые в силу своих особенностей и свойств могут внести существенный вклад в создание оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружений и военной техники. Анализ выделенных частей свидетельствует о том, что экспортный контроль распространяется на более широкий круг товаров и технологий, а не только на те, которые включены в списки контролируемых товаров и технологий. Положения о всеобъемлющем контроле распространяются как раз на товары, информацию, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, не относящиеся к числу контролируемых.

     Российской организации при заключении или совершении внешнеэкономических сделок с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, а также при участии в исполнении таких сделок может стать достоверно известно, что иностранное государство или импортер будут использовать получаемую продукцию для целей создания оружия массового поражения или средств его доставки. В этом случае в соответствии с требованиями всеобъемлющего контроля организация обязана отказаться от сделки и не участвовать в таковой. Нельзя отрицать тот факт, что необходимая информация о характере использования получателем экспортируемых товаров и технологий не всегда своевременно и однозначно становится известной заинтересованной организации. Поэтому Закон определил следующее: если российская организация имеет основания полагать, что поставляемая продукция может быть использована получателем в вышеназванных целях, она обязана получить разрешение Комиссии по экспортному контролю Российской Федерации на осуществление соответствующих внешнеэкономических операций. В свою очередь, если соответствующая информация становится известной федеральному органу исполнительной власти, то этот орган в силу тех же причин обязан предупредить российскую организацию о том, что ее внешнеэкономическая сделка может быть совершена только в случае получения разрешения названной комиссии. 

     3.2 Перспективы экспортного  контроля

     Экспортный  контроль выполняет  две функции: это  мера нетарифного  внешнеэкономического регулирования и  одновременно важный инструмент внешней политики, что оказывает разнонаправленное воздействие на национальные интересы.

     Экспортный  контроль оказывает  существенное влияние  на международный трансферт высоких технологий и таким образом на конкурентоспособность многих компаний и стран; Контроль за технологиями - одна из самых чувствительных областей системы экспортного контроля. Доступ к мировой копилке накопленных знаний становится критическим элементом как национальной конкурентоспособности, так и национальной безопасности.

     Очень трудно найти оптимальный баланс между взаимоисключающими стратегическими задачами продвижения национальных товаров на мировые рынки сбыта и введения ограничений по соображениям национальной и международной безопасности, между поддержанием академических свобод, свободой доступа к информации и задачами в области безопасности. В этой сфере есть большое поле для международного сотрудничества. Но параллельно российское экспертное сообщество должно разработать своё видение этих проблем и подходы к их решению.

     С окончанием холодной войны, как ни парадоксально, спектр возможных дестабилизирующих факторов не сузился, а расширился; а глобализация облегчает возможность использовать эти факторы; недаром так остро встает проблема попадания ОМУ и средств их доставки в руки международных террористов.

     Существует  ряд объективных  факторов, подрывающих  результативность систем экспортного контроля и подводящих к необходимости перманентного совершенствования элементов этой политики.

     Во-первых, ускоряющиеся процессы глобализации способствуют формированию международной системы многоуровневой взаимозависимости, основанной на сложных механизмах конкуренции, кооперации и партнерства.

     Во-вторых, информационная революция  и интернационализация  научно-технических знаний подрывают эффективность контроля, особенно если он не носит международный характер. На мировой рынок выходят новые поставщики высокотехнологичных товаров, что облегчает получение аналогов нужных товаров и технологий на расширяющихся рынках товаров и технологий двойного назначения. Ограничения и санкции заставляют контрагента развивать собственное производство чувствительных товаров, используя знания национальных или иностранных специалистов.

     В-третьих, гражданский сектор добился первенства в разработке ряда новейших технологий, имеющих одновременно важное военное значение. Поэтому ограничения и санкции затрагивают практически всех производителей наукоемкой продукции.

     В-четвертых, в условиях глобализации растет значение так  называемых неосязаемых форм передачи технологий, которые очень трудно проконтролировать. В частности, корпорации США жалуются, что деловые встречи, разрешения на телефонные переговоры с зарубежными партнерами требуют предварительных разрешений, согласование которых занимает иногда от 40 до 100 дней.

     Национальные системы экспортного контроля не могут быть невосприимчивыми к общей социально-экономической и политической ситуации в стране и в мире. Экспортный контроль, являясь одним из компонентов международного режима нераспространения ОМУ, наложил огромный отпечаток на систему международных отношений.

     Период 1999 – 2010 гг. в развитии российской системы экспортного контроля прошел под знаком общего укрепления и совершенствования всех составляющих ее элементов. К 2010 г. в России была сформирована достаточно логичная исполнительная инфраструктура системы экспортного контроля. Она позволила упростить процесс лицензирования для экспорта, оставив в силе механизм межведомственного согласования заявки на лицензию.

     Россия  инкорпорировала  в свою законодательно-нормативную  базу все

элементы  режима экспортного  контроля, соответствующие современным мировым тенденциям развития экспортного контроля (гарантии конечного использования, ответственность, всеобъемлющий контроль, контроль над передачей технологий, формирование внутрифирменных программ). В целом созданная система подтвердила свою эффективность в первую очередь в части обеспечения международных обязательств Российской Федерации.

     Накопленный опыт практической работы дал необходимый  материал и посылки для совершенствования системы экспортного контроля. Вместе с тем, национальный режим экспортного контроля в России в современных условиях сталкивается с рядом проблем, препятствующих дальнейшему повышению его эффективности.

     Одни  из них связаны  с несовершенством  отдельных элементов российской системы ЭК, другие – с необходимостью совершенствования механизма принятия решений, укрепления сферы правоприменения, повышения общей деловой культуры в России, третьи – с воздействием внутриполитических и внешнеполитических факторов. Таможня остается до сих пор одним из самых “тонких” звеньев национальной системы экспортного контроля. Требуются большие усилия и ресурсы для установления необходимого оборудования на всех таможнях и совершенствования знаний сотрудников таможенных служб.