Выборы как политический институт

В современной России начиная с 1988 г. - года принятия Закона о выборах народных депутатов СССР - и по сей день продолжается трансформация избирательной системы. Дважды уже принимался Федеральный закон «О гарантиях избирательных прав граждан» (1994 и 1997 гг.). В настоящее время Государственная Дума рассматривает новую редакцию этого закона. Принятый летом 2001 г. Федеральный закон «О политических партиях» самым существенным образом меняет картину будущих выборов как на федеральном, так и на региональном уровне.

Понятно, что мы имеем дело с  еще продолжающимся в России процессом формирования основных политических институтов, в том числе и института выборов. В сложной взаимосвязи функционирования всех политических институтов в период их становления непросто вычленить особую роль и значение института выборов. Рискнем предположить, что в настоящее время в России малореальной представляется возможность создания и функционирования хорошо работающей избирательной системы. До тех пор, пока в обществе не будут сформированы и усвоены большей его частью, или, по крайней мере, основными политическими элитами, консенсусные представления по основным направлениям национально-государственного строительства, в стране будут продолжаться попытки менять те или иные элементы института выборов. Стабилизирующим фактором, безусловно, является подписание Россией ряда международных правовых актов, формулирующих международные стандарты выборов. Это так, но очевидно и другое: формальное согласие принять высокие международные стандарты еще не означает следование им в действительности. Высокая степень абсентеизма граждан России в последние годы не в последнюю очередь связана и с неверием в справедливость и эффективность сложившегося института выборов.

Что касается сущности самого понятия  политического института выборов, то, на наш взгляд, нельзя сводить его содержание к понятиям «избирательная система» или «избирательное право». Авторы первого в современной России системно написанного труда «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» достаточно подробно, например, раскрывают правовую сущность избирательного процесса, практически не касаясь политической стороны выборов [36]. Последняя же, на наш взгляд, является чрезвычайно важной, ибо именно она определяет степень социализации, т.е. включенности индивидов в политическую жизнь. Политический подход к выборам означает необходимость выяснения потребности индивида в осмыслении сущности власти и своего собственного отношения к ней. Здесь же формируется потребность практического участия во властных отношениях, не меньшее значение приобретает вопрос о легитимности власти, о взаимной ответственности гражданина и власти. Встает вопрос и о месте и роли института выборов в политической системе страны, в политическом процессе вообще. К этому необходимо добавить и то, что институт выборов как таковой имеет свою собственную структуру - нормативную базу в виде избирательного права, систему избирательных комиссий, практически работающую систему организации выборов, систему подготовки кадров организаторов выборов, изучение избирательного права и избирательного процесса в учебных заведениях, формы и методы работы с общественностью по ее участию в выборах, конституционно закрепленную (или определенную) систему голосования, систему общественного контроля выборов, способы и формы интеграции института выборов в политическую систему и политическую жизнь страны. Нельзя представлять себе институт выборов без методологии и методики определения мотивации участия граждан в выборах. Надо принимать во внимание те функции, которые должен реализовывать институт выборов в обществе, как по отношению к личности, гражданину, так и по отношению к обществу и государству.

В условиях продолжающегося процесса формирования современной политической системы России на институт выборов  ложится особая ответственность. Он предстает как историческая альтернатива далеко еще не исчезнувшему тоталитарному сознанию граждан и бюрократическому традиционализму. Иного пути перед политической жизнью России (если считать, что она уже определила свой исторический поворот в сторону демократического развития), как становление и совершенствование института выборов, - нет.

В определенной мере можно говорить об институте выборов как универсальном  политическом институте, выполняющем  интегративную функцию в политическом процессе России. Выборы следует рассматривать как социальный механизм, с помощью которого: а) рождается власть; б) реализуется сущность гражданского общества; в) формируются политические элиты; г) идет процесс социализации личности; д) осуществляются контроль и регулирование деятельности власти со стороны граждан; е) фиксируются общественные настроения; ж) реализуются отношения представительства избирателей в органах власти.

Можно выделить несколько групп  условий эффективности выборов.

Приоритетными выступают экономические  условия. Речь идет об уровне развития отношений собственности в обществе. Индивид, в той или иной мере обладающий собственностью, в огромной степени заинтересован в создании политических механизмов, обеспечивающих защиту его собственности. Отсюда и проистекает мотивация участия человека-собственника в выборах.

На мой взгляд, еще не наступило осознание того, что произошло в России в результате обвальной приватизации. Не касаясь чисто экономических и криминальных последствий этого процесса, подчеркнем только один факт: экономически состоятельный «средний класс», вопреки ожиданиям либерально настроенной части общества, в России не сложился. Большая часть населения лишена экономических оснований для нормальной жизни, не является субъектом экономических отношений и поставлена перед необходимостью элементарного выживания, поэтому вряд ли возможно рассчитывать на осознанную мотивацию электорального поведения граждан.

Среди социальных факторов эффективности  института выборов особое значение имеют стабильность всех общественных институтов и наличие общепризнанных социальных ценностей, таких как возможность трудиться, доступное образование, медицинское обслуживание, укрепление и защита семьи, детства и т.п. Для нашей страны данный фактор имеет особое значение, вследствие еще сохраняющихся представлений об уровне социальной защиты населения в советское время.

Среди политических условий, необходимых  для эффективности выборов следует  отметить наличие демократических  традиций, развитое гражданское общество, сложившуюся многопартийность, устойчивую законодательную базу, независимое от государства функционирование средств массовой информации.

Необходимо учитывать  и еще один фактор, влияющий на эффективность  демократических выборов. Речь идет об историко-национальной самоидентификации народа, которая связана с определением исторических перспектив развития страны, ее места в меняющемся мировом устройстве, с понятиями патриотизма, чувства гражданской ответственности и т.п. Особо следует подчеркнуть необходимость общественно-политического консенсуса в вопросах государственного устройства общества и его основных институтов. Если одна часть общества выступает за капитализм, а другая за социализм, то выборы лишь обострят эту борьбу, а затем перенесут ее на уровень политических институтов, что рано или поздно приведет к разрушению государства.

Для России это обстоятельство особо значимо, хотя драматизировать его не стоит. Хотя бы потому, что все эти вопросы обсуждаются и решаются главным образом на уровне отдельных элит. Как ни странно, отчуждение большинства граждан России от реальной власти в данном случае может сыграть положительную роль, поскольку появляется возможность решить эти сложнейшие проблемы путем достижения социально-политического консенсуса среди основных политических элит.

Особую актуальность эта проблема приобретает в связи  с переходом бывшего СССР, а  затем и Российской Федерации  к постоянному порядку выборного формирования власти на демократических началах.

Десятилетний опыт применения принципов демократических выборов  в России в период становления  нового государственно-политического  устройства общества открывает, по сути дела, новый этап в развитии нашей государственности. Это ставит анализ широкого круга проблем, присущих выборам как самостоятельному политическому институту, в ряд самых насущных задач отечественной науки.

Выбор как институт прямого народовластия.

Значение выборов как института прямого народовластия трудно переоценить. Ценность выборов, а также реализующегося посредством участия в них избирательного права, были с достаточной полнотой осознаны отечественными мыслителями еще в начале ХХ века. С. А. Котляревский писал: «Несомненно, всеобщее [избирательное] право имеет одно драгоценное и незаменимое свойство – давать избираемым чувствовать, что за ними стоят не отдельные группы, которых выдвигает происхождение, имущество, или какая-нибудь историческая случайность, но стоит весь народ – его право, его разум, его совесть, его воля. На современном этапе также присутствует понимание значимости, необходимости института выборов для становления правового государства и развитого гражданского общества. С. Д. Князев говорит о выборах как «императивном институте народовластия», Е. В. Лысова подчеркивает, что «именно свободные выборы являются залогом обеспечения конституционных прав граждан на достойную жизнь, самоопределение, участие в делах государства и многих других важнейших конституционных положений». Однако следует отметить, что понимание еще не означает решения проблемных вопросов, возникающих в сфере выборов и избирательного законодательства, которым также будет уделено внимание. Если рассматривать выборы с точки зрения истории, то, следует отметить, что выборные начала присутствовали еще в общественнополитической жизни Древней Руси. В. В. Еремян отмечает, что «славянорусские государственно-политические и самоуправленческие институты  исследуемого исторического периода относились к классическому “полисногреческому” типу – к типу непосредственной демократии». «Предполагалось участие всех лично свободных граждан (отвечающих ряду требований, прежде всего гражданско-правового характера) в городском, сельском или вечевом собрании и выборах органов исполнительной – прежде всего княжеской, но иногда, как в Новгороде, и епископской власти»  – пишет автор. Иванченко А. В. также подчеркивает, что «начальный период становления российской государственности был органически связан с развитием начал представительности и непосредственной демократии при опоре на традиции вечевой общности и соборности». При этом вече самостоятельно организовывалось назначение, проведение и контроль за выборами своего состава, то есть осуществляло избирательные функции для собственного воспроизводства в качестве представительного (выборного) органа.

Таким образом, выборы, выборные институты в России характеризуются  ранним зарождением (это ставит под  сомнение точку зрения авторов, считающих, что в России очень слабы или отсутствуют демократические традиции). Несмотря на это, в процессе эволюции их развитие в ряде случаев замедлялось и даже прерывалось (в период абсолютизма). Формирование многих современных демократических выборных институтов, их законодательное закрепление с учетом международных избирательных стандартов произошло в России лишь в последнее десятилетие ХХ века.

Право граждан участвовать  в управлении делами государства  посредством выборов следует  из норм Конституции Российской Федерации. В ней в статье 3 указано, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Таким образом, Конституция Российской Федерации не дает определения выборов, а лишь указывает в ч. 3. ст. 3, что свободные выборы являются «высшим и непосредственным выражением власти народа». Более того, действующая Конституция Российской Федерации, в отличие от предыдущей, не содержит специальной главы об избирательной системе. Вместе с тем, следует отметить, что институт выборов в достаточной степени регламентирован иными законодательными актами. К их числу следует, прежде всего, отнести Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах президента Российской Федерации», Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и другие. На уровне субъектов Федерации и местном уровне также приняты соответствующие законы, регламентирующие проведение выборов. Кроме того, не следует забывать о международно-правовых актах в сфере выборов, поскольку в соответствии со статьей 15 Конституции РФ принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В числе их, прежде всего необходимо назвать Всеобщую декларацию прав человека и Международный пакт о гражданских и политических правах, в рамках СНГ в 2002 г. подписана Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Что же касается определения понятия выборов, то законодательно оно закреплено в пункте 9 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и звучит так: «Выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица». Следовательно, главным в выборах является то, что они являются формой осуществления гражданами принадлежащей им власти.

Наиболее существенный признак выборов заключается в прямом волеизъявлении граждан и выдвижении ими из своей среды представителей для осуществления народовластия. Мнения ученых-юристов по вопросу определения понятия выборов достаточно разнообразны. Существует точка зрения, согласно которой понятие «выборы» включает в себя три составляющие: политическую, юридическую и технологическую. В политическом отношении выборы представлены в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение выборных мандатов по тогам голосования избирателей. В юридическом плане выборы выступают в качестве избирательного права – системы юридических правил, устанавливающих порядок и гарантии осуществления избирательных действий на стадиях избирательного процесса. В технологическом аспекте выборы оформлены в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса. В вопросе определения понятия выборов интерес представляет точка зрения А. А. Торшенко и В. А. Трегубенкова. Исследуя различные подходы к понятию выборов как сложного и многогранного явления, авторы делают вывод о том, что наиболее часто выборы рассматриваются в качестве института прямой демократии, коллективного права граждан, обособленной сферы публичной жизни, связанной с постоянным воспроизводством и обновлением аппарата власти, избирательных процедур, избирательной кампании. Отмечая ценность всех определений выборов, А. А. Торшенко и  В. А. Трегубенкова констатируют, что оценка выборов «как института прямой демократии, коллективного права народа (граждан), обособленной сферы публичной жизни вписывает их в более широкий социальный контекст родственных политико-правовых институтов и помогает увидеть их место в системе народовластия». Исходя из этого, авторы делают вывод, что «выборы – способ обязательного, регулярного воспроизводства аппарата публичной власти путем самостоятельного, свободного избрания гражданами в статусе избирателей, выборщиков, депутатов представительных органов власти и выборных должностных лиц». В целом с приведенным определением, определяющим в общих чертах сущность выборов, можно согласиться. При этом следует отметить его универсальность, применимость к различным уровням выборов и избирательных систем.

Традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти является ограниченным и неполным в ситуации, когда выборы превращаются в институт народовластия, способ реализации политической правосубъектности граждан, конституционную основу государственного строя. Ключевой категорией для выборов, а также институтов отзыва, референдума, народной законодательной инициативы является понятие избирательного права. Действительно, осуществление гражданами своего права на участие в управлении делами государства посредством выборов не может быть реализовано без предоставления им избирательного права, его законодательного закрепления и разработки системы гарантий его реализации. Ведь избирательное право выступает базовой юридической структурой, в рамках которой через избирательные правила и процедуры, стандарты и ограничения осуществляется становление, формирование и преобразование демократической государственности, ее конституирование в <качестве публично-правовой формы организации народовластия. Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 32 прямо указывает, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. С точки зрения авторов, которые считают, что избирательное право следует рассматривать в двух смыслах – объективном и субъективном, – право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления является субъективным избирательным правом. Важность именно субъективных прав и свобод, их гарантированности подчеркивал еще в советское время Н.И. Матузов, утверждая, что «они служат средством организации доступа граждан к материальным и духовным благам, к осуществлению власти, управлению государством, формой удовлетворения разнообразных социальных потребностей и интересов, способом правового оформления демократии». В соответствии с действующим законодательством, право избирать является активным избирательным правом, а право быть избранным – пассивным избирательным правом (пп. 26, 27 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Следует отметить, что право избирать и быть избранным является важнейшим, хотя и не единственным в системе избирательных прав. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 28 ст. 2) помимо указанного права к числу избирательных прав относит также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях. То есть перечень приведенных избирательных прав, производных от конституционно закрепленного права избирать и быть избранным, не является исчерпывающим.