Организационные и правовые основы противодействия коррупции

Цель Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (далее - Конвенция) - предупреждение и искоренение коррупции путем укрепления международного сотрудничества и оказания государствам-членам технической помощи в этой сфере.

Антикоррупционные международно-правовые нормы содержатся в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 4 ноября 1999 г.), а также в актах рекомендательного характера: Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководстве ООН "Практические меры по борьбе с коррупцией", Международном кодексе поведения государственных должностных лиц, содержащемся в приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., Двадцати принципах борьбы с коррупцией, утвержденных Резолюцией Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г., и др.

Однако процесс имплементации в российское законодательство международно-правовых норм антикоррупционной направленности сталкивается с рядом сложностей юридико-технического и содержательного характера. Например, в Конвенции ООН против коррупции шире, чем в Уголовном кодексе РФ, описаны составы преступлений, связанных с взяточничеством, имеются расхождения в определении предмета уголовно-наказуемого подкупа в публичном и частном секторе, существует неясность в установлении механизма ответственности юридических лиц за деятельность, связанную с коррупцией, остается открытым вопрос о специализированном органе по борьбе с коррупцией и т.д.

Конвенция ООН против коррупции предусматривает необходимость криминализации ряда деяний, пока не признаваемых российским законодательством преступными. Например, статья 20 Конвенции предписывает криминализировать такой состав  как «незаконное обогащение». Незаконное обогащение это значительный рост имущества должностного лица или его родственников, явно превышающий их официальные законные доходы.  Несмотря на то, что согласно презумпции невиновности, проверка таких случаев является проблематичной, тем не ме6нее государство должно иметь право контролировать своих должностных лиц, также и в части состояния их активов. Информация о незаконном обогащении должна стать поводом как минимум служебной проверки, по результатам которой должно быть принято решение о дальнейшей деятельности такого должностного лица и судьбе незаконного имущества. Как правило, в таких случаях полагается конфискация.

Проблема уголовной ответственности за должностные преступления неразрывно связана с проблемой борьбы с коррупцией. И хотя в тексте Уголовного кодекса понятие коррупции не используется, ведущую роль в борьбе с коррупцией играют именно уголовно-правовые запреты на совершение должностных преступлений. Достаточно ещё раз упомянуть о том, что Законодательное определение коррупции. начинается с перечисления коррупционных преступлений:  злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения.

Несмотря на то, что данные нормы расположены в различных главах Особенной части Уголовного кодекса РФ, их следует воспринимать как единую систему. Коррупционная преступность прямо или косвенно включает в себя значительную часть деяний, предусмотренных в гл. гл. 19, 21, 23, 30 УК РФ:

- некоторые преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (воспрепятствование осуществлению избирательных прав, фальсификация избирательных документов и другие формы "покупки" власти - политическая коррупция);

- преступления против  собственности (присвоения или растраты и другие);

- преступления против  службы в коммерческих и иных  организациях (злоупотребления, коммерческий подкуп и т.п.);

- традиционные должностные преступления против гос. власти, интересов госслужбы и службы в органах местного управления (злоупотребления, взяточничество, служебный подлог …).

 

В настоящий момент в стране разработано довольно много документов, специально разработанных в целях противодействие коррупции.

Как уже было отмечено, 25 декабря 2008 года был принят Федеральный закон №273 ФЗ «О противодействии коррупции» и ряд антикоррупционных законов (№ 274-ФЗ и № 280-ФЗ), составивших антикоррупционный пакет.

В 2008-2012 гг. Президентом РФ были приняты основополагающие нормативные правовые акты, направленных на борьбу с коррупцией: 19 мая 2008 года был издан Указ Президента РФ № 815 «О мерах по противодействию коррупции», 31 июля 2008 года Президентом РФ был утвержден Национальный план противодействия коррупции, 13 апреля 2010 года Президентом России утверждена национальная стратегия противодействия коррупции, обновленный план Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 г. утвержден Указом Президента РФ № 297 от 13 марта 2012 года.

В настоящее время меры борьбы с коррупцией при помощи гражданско-правовых норм получают признание на международном уровне. Одно из важнейших достижений в этом направлении - принятие на уровне Совета Европы Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Указанная Конвенция устанавливает общие для стран-участниц правила гражданско-правового и гражданско-процессуального характера в рассматриваемой сфере. К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести и ст. 575 ГК РФ "Запрещение дарения". С этим правовым режимом подарков корреспондирует и норма, появившаяся в ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" в результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ. Отныне гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных сферах, связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Действующий с изменениями Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"  в числе прочего имеет целью предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. Правда, слишком забюрократизированный  порядок установленный данным закон не стал преградой для нецелевых расходов, включающих как прямое воровство, так и «откаты», и просто нецелевые расходы.

Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции": "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом".

Антикоррупционные меры превентивного характера содержит и Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В нем профилактическая задача недопущения коррупционных отношений выполняется путем регламентации контрольной деятельности органов власти. 17 июля 2009 года был подписан закон №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», устанавливающий правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Эти и некоторые иные документы являются правовой основой противодействию коррупции на современном этапе развития нашей страны

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Антикорруционная экспертиза

Термин «экспертиза» происходит от латинского слова «expertus», что означает «опытный, сведущий». В различных словарях под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения.

В зависимости от необходимости получения объективного знания применяются различные разновидности экспертиз: правовая, антикоррупционная, общественная, независимая, научная, лингвистическая, финансово-экономическая и т.д.

Антикоррупционная экспертиза направлена во-первых, на выявление коррупциогенных норм, во-вторых, на выполнение превентивной роли в отношении коррупционных проявлений.

Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы, правовой формулы

Т.О. Кошаева, отождествляя антикоррупционную экспертизу с анализом нормативных правовых актов, понимает под ней выявление в нормативных правовых актах и их проектах правовых предпосылок коррупции, т.е. правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении этих актов.

К.И. Головщинский под антикоррупционной экспертизой законодательства понимает комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия.

Как указывает Т.Я. Хабриева, антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.

Антикоррупционная экспертиза прежде всего способствует выявлению указанных дефектов норм. Устранение их в большинстве случаев связано либо с добровольной деятельностью органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо с принудительной деятельностью уполномоченных государственных органов (например, органов прокуратуры).

Предметом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и их проекты, разработанные органами государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.

Таким образом, объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект.

Антикоррупционная экспертиза предназначена осуществлять раннее выявление коррупциогенных факторов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений и действий субъектов правоприменения - должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Дефекты правовой нормы, способные породить (или породившие) коррупционные проявления, являются коррупциогенными факторами. Коррупциогенными факторами (см. таблицу 1) являются положения нормативных правовых актов и их проектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

                                                                                                                                      Таблица 1

Коррупциоген-ные факторы по закону N 172-ФЗ	Соответствующие Федеральному закону коррупционные факторы, названные в Постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
Устанавливаю-щие для право-применителя   необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:	а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами гос. власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт; д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов; е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона; ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами гос. власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Содержащие неопределен-ные, трудно-выполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям:	а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям; б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.