Лоббизм

Введение

 

Возможность граждан обращаться напрямую к властным органам де-юре, конечно, существует. Первая поправка к Конституции США гарантирует гражданам право обращаться к органам государственной власти с петициями об удовлетворении жалоб. Похожие положения есть в Конституции РФ, конституциях европейских стран. Однако де-факто в современных развитых государствах существует мощный бюрократический аппарат, который в действительности не позволяет реализовывать гражданам это право. Общеизвестно, что для того, чтобы добиться какого-либо результата необходимо пройти большое количество инстанций. Например, для получения каких-либо льгот человек должен предоставить определенное количество справок, на получение которых приходится тратить время. Далеко не каждый человек в состоянии все эти справки получить: зачастую, по крайней мере в России, люди просто не знают о своих правах, о том, на какие льготы они могут претендовать.

Для упрощения процедуры представления интересов граждане объединяются в союзы, объединения, ассоциации и др. Эти организации занимаются представительством интересов общества.  Процесс представления интересов общества называется лоббированием.

Основой лоббизма в любом случае является та или иная социальная группа, т.н. группа интересов. Группами интересов называют добровольные объединения людей, коллективов и организаций с формальной основной структурой, в которой личные требования соединены с материальной и духовной общественной пользой и которые выражают себя внутри своей организации или высказываются относительно других групп и политических институтов. Группы интересов являются неотъемлемой частью демократического общества и выполняют в нем следующие функции:

- определение интересов - этот процесс заключается в том, что самые различные интересы участников объединения претворяются в конкретные формулы и требования объединения. Определение групп интересов означает, что интересы их участников входят как конкретные требования их участников в процесс принятия решения;

- обобщение и формулирование основных интересов - во многих случаях требуется обобщение интересов внутри союза, объединения. Этот процесс необходим для того, чтобы это объединение могло влиять на политический процесс. Также обобщение и формулировка интересов чрезвычайно важна для государства. Поиск  политического решения облегчается, если вся полнота требований общества уже обработана и сведена к небольшому кругу альтернатив и если между отчасти противоречащими друг другу интересами различных группировок достигнуто согласие;

- выбор интересов - если процесс обобщения и формулировки интересов направлен на имеющиеся интересы внутри групп, то от правильного выбора (селекции) интересов зависит способность влияния объединения на политическую систему.

Последняя может реализовать лишь ограниченное число интересов, иначе она будет безнадежно перегружена.

Сегодня в научных кругах ведется спор, предметом которого является законодательное закрепление лоббизма, как одной из форм народного волеизъявления в правотворческой деятельности Российской Федерации. Поднимая данную тематику, хотелось бы поставить, в первую очередь, вопрос об опасности лоббизма в современном российском законотворчестве. Проблема заключается в широком толковании понятия лоббистской деятельности и отсутствии ее законодательного регулирования. Безусловно, с одной стороны лоббизм нужно рассматривать как одну из форм волеизъявления, которая не будет подразумевать под собой ничего противозаконного, однако на сегодняшний день лоббизм в России ассоциируется широкими массами населения с незаконной деятельностью и коррупцией.

 

Определение лоббизма

 

Итак, что же такое лоббизм? Есть много определений этого термина. Давайте рассмотрим некоторые из них:

Лоббизм – это особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.

Лоббизм – это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством

Лоббизм — это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления

Лоббизм – многоступенчатое явление. Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решение. Середину составляет отряд экспертов, консультантов, исполнителей; часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, Специалисты по общественному мнению и т.д.

Лоббизм (от англ. lobby кулуары, где депутаты парламента могли общаться с посторонними) - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. на процесс принятия решений парламентом. Прежде всего лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям, финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п. Лоббизм возник впервые в США, где лоббистская деятельность с 1946 регулируется федеральным законом

На мой взгляд, наиболее четким определением этого явления является определение данное в законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Оно точно определяет объект и субъект лоббирования, четко обозначает то, что может быть целью лоббирования: влияние на принятие решений.

 

 

Особенности постсоветской политической системы и специфика лоббизма в современной России

 

Казалось бы, в ходе «перестройки» произошла смена политической системы, а вместе с ней - системы и методов лоббирования. В действительности, произошло лишь разрушение ее идейно-политического каркаса. Основные субъекты реальной власти не только уцелели, сохранив за собой ресурсы, да и усилились, высвободившись из-под «коммунистических» глыб. После упразднения Совмина СССР лишь часть лобби (речь идет прежде всего о лоббистах в ранге союзных министров и рядовых функционеров союзного правительства) была вынуждена сменить профиль своей деятельности. Большинство же лоббистов, «переупаковавшись», остались в структурах прежних кланов. Мало изменений произошло и в способах представления как отраслевых, таки региональных интересов.

Если каналы лоббирования изменились кардинально (после упразднения комитетов КПСС основным каналом лоббирования стали новые представительные органы власти, но все больше - исполнительная власть: федеральное правительство и местные администрации), то механизм продвижения групповых интересов остался прежним.

Точно так же, как некогда «обкомычи» в ЦК КПСС, нынешние депутаты лоббируют свои региональные интересы в Федеральном собрании РФ, а губернаторы - в Правительстве и Администрации Президента РФ. Так же, как прежде, хотя и в несравнимо больших масштабах (рынок дает о себе знать), сегодня в ходу подкуп индивидуальных «лоббистов», прежде всего - работников исполнительных органов.

Как и прежде, перераспределение ресурсов и собственности неподконтрольно общественности и прессе. Не только потому, впрочем, что общественность и пресса не могут добраться до информации. Просто общественности как таковой в России тоже пока не существует, как и независимой и отважно-неподкупной прессы.

Мало кто, кроме тех, кто принимает решения, знает сегодня - кому, на каком основании и по каким критериям выделяются кредиты и дотации, выдаются лицензии и квоты, формируются «Общественные» или «Экспертные» советы при правительстве, Президенте РФ, Федеральном собрании России или аналогичных структурах субъектов Федерации. Словом, точно так же, как прежде, бал в стране правят известные отраслевые и региональные группировки.

Система советского лоббизма осталась в целости и сохранности, а значит остался во многом прежним и сам механизм властвования.

Во-первых, не изменились государственные приоритеты. Новых приоритетов почти нет (достаточно посмотреть на так называемый Федеральный бюджет государства), в то время как по инерции существуют многие старые. По-прежнему в структуре экономики доминируют экспортные отрасли: топливно-энергетический комплекс, отдельные направления машиностроения и производства вооружений, некоторые горнодобывающие отрасли (драгоценные и цветные металлы). Эти же отрасли наиболее масштабно представлены сегодня и в высших эшелонах власти.

Во-вторых, основные «группы давления» не только уцелели, но и, избавившись от узды КПСС, нарастили ресурсы, приватизировав основные средства производства.

В-третьих, остался довлеющим отраслевой принцип артикуляции интересов граждан, которые в условиях неразвитости политической инфраструктуры по-прежнему являются скорее производственными единицами, чем гражданами. В условиях же приватизации предприятий и нарастающей безработицы «граждане», особенно в небольших городах, становятся еще более зависимыми от руководителей, владельцев предприятий и местной «элиты».

В-четвертых, в целости и сохранности остались ядра «групп давления» - монополии, которые в условиях ослабления государственной поддержки мелких, убыточных предприятий, даже укрепились.

В-пятых, по-прежнему в ходу земляческий принцип артикуляции и агрегации интересов, катализирующий дезинтеграцию России и процесс укрепления местных «мафий».

В-шестых, в целости остались основные каналы (кроме КПСС) лоббирования:

- отраслевые министерства: коллегии  и аппарат министерств (вместо  Госплана, к примеру, Госкомимущество) и исполнительная власть вообще;

- органы представительной власти, аппарат этих органов и сами депутаты.

Кое-что, конечно, изменилось. Произошла плюрализация лоббизма. Появились новые, внеотраслевые, то есть фактически альтернативные отраслевым субъекты и каналы лоббирования. Таковыми являются прежде всего структуры «нового бизнеса» и, отчасти, новые профсоюзы и некоторые общественные объединения, в частности, женские, молодежные, детские и экологические организации, ассоциации инвалидов и ветеранов. Активизировались различные религиозные конфессии. Одним из мощнейших субъектов и каналов лоббирования стала пресса, во многом самостоятельно формирующая не только массовое сознание, но и сознание «элиты», людей, принимающих решения.

Ввиду появления политиков, способных занимать высшие должности в государстве и добиваться популярности независимо от их принадлежности к какому-либо отраслевому или региональному клану, появились также такие лоббистские образования, как «клиентелы» - конгломераты структур, поддерживающие и группирующиеся вокруг какого-либо политика, точнее - должностного лица. И чем выше пост, чем больше возможность данного должностного лица влиять на принятие решений, от которых зависит экономическое процветание предприятия, фирмы, банка, региона и т.п., тем мощнее клиентела.

Еще одним субъектом и каналом лоббирования стали политические партии и движения. Трудно отрицать ту роль, которую играли в свое время, к примеру, Движение «Демократическая Россия» или политический блок «Гражданский союз» в принятии правительством и парламентом тех или иных решений.

В 1995 г., в силу ряда причин, роль политических партий и движений была чуть менее значимей, чем в 1993 г., но еще через несколько лет значимость ряда партий, например, Компартии, Движения «Наш дом - Россия» или, допустим, Движения «Яблоко», может стать более весомой, чем ныне.

Представительная власть пока слаба, политические институты еще не сложились, трудные времена переживает пресса, общественность маломощна и разрозненна. Исполнительная же власть (т.е. бюрократы и чиновники) по-прежнему властвует в России. И к ним, как и прежде, идут лоббисты.

 

Зарубежные аналоги российских лоббистов

 

В перспективе число разного рода общественных советов при структурах власти будет расти, как будет расти влияние в этих структурах разного рода лоббистов. За примерами можно вновь обратиться к опыту США и других зарубежных стран.

В настоящее время в США в одном только Конгрессе «прописано» более 15 тысяч официальных (зарегистрированных) лоббистов. Из них более тысячи - представители зарубежных кампаний и фирм, о размахе деятельности лоббистов в США красноречиво говорят, в частности, следующие цифры и факты.

«Бывший спикер палаты представителей Тип О'Нил, пишет в своей книге «Демократия для немногих» американский политолог Майкл Парренти, - говорил о власти лоббистов: «Их натиск и хватка ошеломляют. Они разрушают законодательный процесс». Они, безусловно, уже подорвали целостность и честность законодателей. Поучителен пример Клода Уайлда. В качестве вице-президента компании «Галф ойл» и лоббиста на протяжении более 12 лет Уайлд передал около 4,1 млн. долларов из фондов компании более чем ста американским сенаторам и членам палаты представителей, 18 губернаторам, десяткам судей и политическим деятелям местного масштаба. В его списке получателей подношений значились президенты Линдон Джонсон, Ричард Никсон, Джеральд Форд и Джимми Картер. За десять с небольшим лет четыре нефтяные компании передали 45 членам конгресса в виде нелегальных выплат 8 миллионов долларов.

«Каждый имеет свою цену», - поучал однажды Говард Хьюз одного из своих компаньонов, который впоследствии припомнил, что миллиардер ежегодно раздавал около 400 тысяч долларов «членам муниципалитетов и окружным инспекторам, сборщикам налогов, шерифам, членам законодательных собрании штатов, окружным прокурорам, губернаторам, конгрессменам и сенаторам, судьям... вице-президентам и президентам».

Во многих крупных корпорациях для оказания услуг должностным лицам существуют специальные отделы. Американский институт нефти - расходует 75 млн. долларов в год на лоббистскую деятельность и содержит в штате не менее дюжины лоббистов. Более 600 человек наняты в нефтяной промышленности только для оказания давления на конгресс и правительственные учреждения».