Лоббизм как типичное явление парламентских структур

       Глупо отрицать, что в прошлом веке, особенно в его "позолоченный" период (см. Марка Твена и Чарльза  Дадли Уорнера) в этой сфере царил  беспредел и процветала коррупция. Именно благодаря беззастенчивым манипуляциям корпораций самое слово "лоббизм" приобрело негативную окраску. Но параллельно  с закулисными махинаторами постоянно  действовали grassroots movements - альтернативные движения. Они боролись против масонов, рабства, дискриминации женщин и  иммигрантов, за выпуск ассигнаций, за сухой закон. И добивались успеха. После второй мировой войны grassroots вышли на политическую сцену страны в небывалом доселе масштабе и  разнообразии. Феминистки, гомосексуалисты, экологисты, "моральное большинство", сторонники и противники легализации  марихуаны - все они с точки  зрения американской политической культуры лоббисты, поскольку пытаются воздействовать на процесс принятия решений законодательной  или исполнительной властью.

    Большое распространение в США получила технология lobbying the grassroots. Суть технологии состоит в том, что лоббист обращается не к чиновнику или законодателю, а к представителям общественности, к рядовым гражданам на которых может повлиять то или иное решение власти. Лоббист объясняет ситуацию и просит людей связаться с чиновниками или законодателями с требованием принять какое-то определенное решение. Когда в адрес сенатора приходит десятки и сотни писем и телеграмм с просьбой голосовать «за» или «против» какого-либо закона, надо иметь очень крепкие нервы, что бы не прислушаться к «мнению общественности». К тому же, скорее всего, сенатор хочет быть переизбранным в следующий раз и поэтому склонен следовать мнению избирателей. Впервые данная технология была применена в 1912 году и с тех пор считается наряду с «убеждением» и коррупцией весьма эффективной.

       Деятельность  лоббистов в США регламентирована законодательством, но законов на эту  тему до смешного мало. Их всего два  и одна поправка. Закон 1946 года (Federal Regulation of Lobbying Act), в соответствии с  которым лоббист обязан, во-первых, зарегистрироваться, во-вторых, четырежды  в год представлять соответствующим  органам свой финансовый отчет. Поправка Бёрда, запрещающая использование  в лоббистских целях федеральных  средств (если получателем средств  федерального бюджета, хотя бы даже в  виде гранта, является организация, никто  из ее сотрудников заниматься лоббизмом  не имеет права). Закон 1995 года (Lobbying Disclosure Act), строго лимитирующий подношения законодателям. Считается также, что  конституционное право на лоббизм  закреплено в Первой поправке, где  сказано, что конгресс не должен ограничивать "право народа мирно собираться и обращаться к правительству  с петициями о прекращении  злоупотреблений".

    В 1977 году Конгрессом США был принят Community Reinvestment Act, согласно которому правительство выделяло каждому банку  «подшефную» территорию и «прикрепляло» его к правительственному агентству, контролирующему выполнение социальных обязательств со стороны банка в отношении этой территории (обустройство, строительство социальных объектов, реализация благотворительных программ для местного community и т.п.). При этом не существовало никакой программы, конкретных цифр, обязывающих осуществлять вложения в определенном объеме. Законом не предусматривалось никаких карательных санкций за невыполнение компаниями социальных обязательств в отношении подшефной территории. Казалось бы полный простор для ничего неделания. Однако, в конце года каждому банку было необходимо отчитаться о проделанной работе. По итогам отчета правительством составлялся список активности банков в сфере социальных инвестиций, который публиковался крупнейшими американскими СМИ. Американский обыватель при выборе банка стал руководствоваться, в том числе и рейтингом социальной ответственности банков, полагая что размер социальных пожертвований является признаком его финансовой состоятельности.

       Набор приемов официального лоббиста весьма разнообразен. Они выступают на слушаниях  перед законодателями. Хватают их за пуговицу в коридорах конгресса, отелях, приемах и везде, где придется. В огромных количествах пишутся  письма и петиции в поддержку  того или иного решения, для чего в особо важных случаях организуются специальные кампании. Само собой  разумеется, в Интернете публикуются  готовые тексты - только вбей свое имя  и кликни кнопку "послать". По телевизору то и дело можно видеть клип, в  котором объясняют, например, что  Китай использует труд заключенных, а потом говорят: звоните вашему конгрессмену (сенатору, министру, президенту) по такому-то телефону, скажите ему, что вы думаете о предоставлении Китаю привилегированного торгового  статуса и его вступлении в  ВТО.

       "Что  хорошо для General Motors, хорошо для  страны", - заявил в 1952 году сенатскому  комитету кандидат на пост  министра обороны Чарльз Уилсон - и был утвержден. В советские  времена у нас привыкли цитировать  эту фразу как пример беспредельного  цинизма, но теперь под ней  подпишется любой русский предприниматель,  поставив, впрочем, на место GM название собственной фирмы. Отечественный  бизнес, разумеется, надо поддерживать  и защищать. Проблема в том,  что его интересы противоречивы  даже в пределах одной отрасли.  Но есть еще профсоюзы, есть  объединения потребителей, защитники  флоры и фауны, лобби иностранных  компаний и правительств.

       В списке журнала Fortune первые места по признаку влиятельности занимают Национальная оружейная ассоциация Америки, Американо-израильский  общественный комитет, профсоюзное  объединение АФТ-КПП (AFL-CIO), Торговая палата и Национальный комитет за право на жизнь. Далее следуют  национальные ассоциации учителей, рестораторов, банкиров, губернаторов, промышленников, риэлтеров, строителей, кинопроизводителей, оптовых торговцев пивом, фермеров, грузчиков, работников автомобильной  промышленности и страховщиков. Высокую  активность проявляет в последнее  время лобби онлайновой торговли, блокирующее налогообложение своих  операций. Недавно в связи с  многомиллионным групповым иском  пострадавших от асбеста активизировалось асбестовое лобби. И так далее. С 1979 года американские лоббисты объединены в свою лигу.

       По  закону 1995 года, законодатель в год  имеет право получить из одного и  того же источника подарки на сумму  не более 100 долларов. Цена одного предмета не должна превышать 50 долларов. Гонорар  за публичное выступление не может  составлять более 2000 долларов. Клинтон, кстати, подписал закон в канун  Рождества, но вступил он в силу с 1 января следующего года. Так что  конгрессмены смогли в последний  раз получить привычные предпраздничные  подношения, которые в СССР назвали  бы продуктовыми наборами. А бывает ведь еще и Пасха, и день рождения, по случаю которого имениннику полагался  дармовой торт.

       Все это, впрочем, приятные, но мелочи. Куда важнее избирательные кампании. Львиную  долю средств законодатели получают от комитетов политического действия (PAC), которые и есть не что иное, как лобби. Причем в отличие от индивидуальных пожертвований сумма  взносов РАС не ограничена.

       Особый  вопрос - деятельность бывшего государственного чиновника. В 1997 году под следствие  ФБР угодил не кто-нибудь, а отец Дейтонского мира Ричард Холбрук, нынешний посол США в ООН. Выйдя после  подписания мирных соглашений по Боснии в отставку, он вернулся на Уолл-Стрит, в банк Credit Suisse First Boston, и уже в  новом качестве вступил в контакт  с бывшими коллегами по госдепартаменту. Между тем такие контакты до истечения  определенного срока возбраняются.

       Само  собой разумеется, что никто не может запретить Холбруку частные  встречи за кружкой пива, но лоббирование интересов фирмы - другое дело. Нам  ли не знакомы ситуации, когда бывший высокопоставленный чиновник немедленно поступает на службу к частному капиталу, что называется, "за записную книжку" и тотчас начинает конвертировать свои связи в высоких сферах. Холбруку, в частности, вменялись в вину встречи с американскими дипломатами  в Венгрии и Южной Корее. Однако агенты ФБР криминала в его  действиях не обнаружили, о чем  и доложили начальству. Тем не менее  министерство юстиции предложило Холбруку сделку: признание своей гражданской  ответственности и штраф в  обмен на прекращение дальнейшего  расследования. Но дипломат категорически  отказался и от штрафа.

    Может сложиться впечатление, что в  США последовательно происходила  эволюция от теневых и нелегальных  форм воздействия на принимаемые  органами государственной власти решения  к открытым легальным формам воздействия. Отчасти это так. Однако громкие  скандалы последних лет, прежде всего  с лоббистом Джэком Абрамовым (Jack Abramoff), показывают, что коррупция до сих пор присутствует в американском обществе и в значительных размерах. В связи с этим в 2006 году в США принимается законодательные акты, призванные затруднить применение коррупционных схем с целью борьбы с использованием подкупа при воздействии на представителей органов государственной власти. В настоящий момент в США наблюдается ужесточение законодательного регулирования лоббистской деятельности. Общественное сознание Америки  вновь задается вопросом, является ли лоббизм и другая деятельность по взаимодействию с органами государственной власти высокопрофессиональным делом или же это по-прежнему,  занятие «не достойное джентльмена».

       Настоящий фестиваль лоббизма начинается в  Вашингтоне, когда конгресс получает президентский проект очередного бюджета. К дележу казенного пирога поспешают  все. Отчаянный торг ведет каждый конгрессмен. Видимую часть айсберга являют собой команды переговорщиков Белого дома и конгресса. Почти всегда в последние годы битва затягивается, правительству в наступившем  фискальном году нечем оплачивать свои счета, и конгресс еженедельно особым постановлением выделяет ему необходимые  средства.  

       4.2 От Российской империи к Российской Федерации

    Как и в США, профессионализация деятельности по взаимоотношению с органами государственной  власти происходит в России на рубеже XIX-XX веков. Появляется ряд учреждений и организаций, при помощи которых представители бизнеса в Российской империи оказывали влияние на принимаемые в государстве решения. Такими организациями стали торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации и биржи. Эти организации, по меткому выражению одного из исследователей лоббизма, стали своеобразным «преддумьем». Любой законопроект, который хоть как-то затрагивал интересы буржуазии, проходил предварительное обсуждение с участием предпринимательских организаций. Но никакой действительно важный вопрос не мог быть решен без доступа «к телу». Только контакт с императором через свиту или его многочисленных родственников мог обеспечить гарантированное решение вопроса. Доступ напрямую к императору был практически невозможен. Приходилось пользоваться «услугами» окружения, которое, не всегда безвозмездно,  обращало внимание императора на тот или иной вопрос.   

    Долгое  время считалось, что в СССР лоббизма нет и быть не может, т.к. не существует рыночной экономики и соответственно не существует рыночных субъектов, заинтересованных во влиянии на проводимую государством политику. Однако, старшее поколение  помнит, что хозяйствующие субъекты государственной экономики были сильно заинтересованы в том или  ином перераспределение государственных  средств. Возможно, даже сильнее своих  зарубежных коллег. Однако, если в рыночной экономике лоббизм играл скорее позитивную роль, помогая согласовывать  интересы бизнеса и государства  и принимать взаимовыгодные решения, то в условиях плановой экономики  результат деятельности доморощенных лоббистов приводил к усилению диспропорций в экономике. 

    От  обеспеченности ресурсами зависела успешность выполнения плана предприятием, а значит и карьерного будущего руководящего состава. Был период в жизни страны, когда помимо опасений за судьбу организации, страны, также боялись за свою судьбу, судьбы близких. Поэтому представители  организаций, а затем и различных  отраслевых лобби (промышленное, аграрное, ВПК и т.п.), так называемые «толкачи»,  в союзных или региональных отраслевых министерствах выбивали фонды, то есть дополнительные ресурсы, или удобные, то есть объективно заниженные, планы. Средств влияния на процесс принятия решений у толкачей было предостаточно. Как правило, эти люди обладали обширными знакомствами и помогали доставать дефицитные товары и оказывали дефицитные услуги в ответ на то, что принимающие политические решения прислушаются к их мнению. Однако при ограниченном количестве ресурсов перераспределение ресурсов от одной отрасли к другой вызывало диспропорции. Как правило, толкачи особенно активизировались в те моменты, когда возникала угроза в ресурсном обеспечении той отрасли, которую они представляли. Допустим, в связи с неурожаем требовалось выделение дополнительных ресурсов сельскому хозяйству. Аграрное лобби организовано воздействовало на отраслевые министерства и, в итоге, отрасль сельского хозяйства получала дополнительные средства. При этом, скажем, в тяжелой промышленности в тот же самый момент образовывался недостаток средств. И уже активизировалось промышленное лобби. Промышленному лобби удавалось выбить средства за счет легкой промышленности и так далее. Получался замкнутый круг с постоянными перераспределительными потоками и недофинансированием отдельных отраслей. Но это уже другая история. 

    Перестройка, переход к рыночным началам в  экономике и трансформация политической системы привела к изменению  роли лоббистов. С огромной скоростью  расширяются границы частной  собственности. У владельцев предприятий, особенно крупных, имеются свои интересы, которые они готовы отстаивать на региональном и федеральном уровне. С начала 90-х годов происходит ослабление органов государственной  власти. На фоне неустойчивости политической системы, многочисленных конфликтов как  внутри правящей элиты, так и по оси  «центр-регионы» бизнес структуры последовательно  укрепляют свои позиции. В это  время, в диалоге с властью - бизнес превращается из младшего партнера в  равного, а иногда даже превосходящего власть по амбициям, силе, ресурсам. Власть остро нуждалась в финансовых ресурсах, бизнес был готов их предоставить, но в обмен на определенные преференции. В период 1992-1993 года, характеризующийся  острым конфликтом между правительством и Верховным Советом, многие «не  вписавшиеся в рынок» директора  промышленных предприятий успешно  выбивали для себя различные льготы, а также по возможности тормозили  проводимые реформы. Только за 1992 года правительство издало около 500 нормативных  актов, предоставлявших разнообразные  льготы отраслям и отдельным предприятиям. Начиная с 1993 года, в стране возникают  крупные финансово-промышленные группы (ФПГ), которые зачастую диктуют власти, какое политическое решение должно быть принято в определенной ситуации. Отношения между бизнесом и властью  становятся все более теневыми и  личностно окрашенными. Общественность узнает о каком-либо политическом решении  только после того, как оно принято. При этом процесс принятия решения, интересы, которые стоят за тем  или иным решениям, скрыты от публики. Свои аналоги ФПГ возникают и на региональном уровне, модель поведения ФПГ на федеральном уровне характерна и для регионов.