Лоббизм как типичное явление парламентских структур

    Сами  народные депутаты идею узаконивания лоббизма поддерживают, но к перспективе  действенности подобного законопроекта  относятся с иронией. «Лоббизм - это  правовая норма, которая должна быть предусмотрена законодательством, - считает «нунсовец» Владислав Каськив. - Но в Украине лоббирование не соответствует  политической культуре и, думаю, не скоро  появится.

    Разработчики  украинского законопроекта считают, что стимулировать выведение  лоббизма из тени, можно, предложив  более эффективную и выгодную альтернативу. А именно: формирование политиком вокруг себя круга компетентных экспертов, советников, людей, владеющих  необходимой и оперативной информацией (одним словом - лоббистов). При этом открытость и доступность для общественности информации, связанной с принятием предлагаемых решений, снимет груз подозрений с этого должностного лица в теневой защите чьих-либо интересов. А пакет антикоррупционных законов урегулирует проблемы конфликтов интересов государственных чиновников, введет для них необходимость декларирования своих расходов, установит этические правила поведения и так далее.

    Знаковым  в борьбе с коррупцией является недавнее принятие Верховной Радой антикоррупционных  поправок к действующему украинскому  законодательству, разработанных народным депутатом Анатолием Гриценко. В  них, в частности, предусматривается  беспрецедентное увеличение наказания  за получение взяток государственными служащими, а особенно судьями и  представителями следственных органов. В нашем же случае, действующая  практика принятия решений органами власти и влияния на них бизнес-интересов, действительно носит преимущественно  коррупционный характер. Но происходит это из-за того, что альтернативы нет. В отличие от правил дорожного  движения, правила взаимодействия общества и власти на сегодняшний день не выписаны, в том числе, и в Конституции  Украины.

    Но, по всей видимости, закон о лоббировании для депутатов нынешнего созыва так и не появится. Зато своих  спонсоров нашим парламентариям придется назвать: Венецианская комиссия предоставила в целом положительный  вывод относительно проекта закона № 3366 «О выборах в Верховную Раду», но предлагает его усовершенствовать. В частности, с тем, чтобы обеспечить общественности своевременный и  надлежащий доступ к информации о  финансировании предвыборных кампаний, проект закона должен предусматривать  как до, так и после выборов  полное раскрытие источников и сумм финансовых взносов в предвыборные фонды, а также типы и суммы  расходов на кампанию. Для украинского  парламента, число миллиардеров и  миллионеров в котором беспрецедентно не только для Европы, но и для  всего мира, это пожелание крайне болезненно... Хотя, вот если бы был  закон о лоббистах, наши олигархи могли бы их делегировать в Раду вместо себя, еще и с той же результативностью законотворчества: пока, к нашему общему несчастью, весьма невысокой... 

    Для цивилизованного лоббизма важно, чтобы  каждый существующий частный интерес  имел на равной основе канал вливания в деятельность уполномоченных органов  власти. Для реализации частных интересов  на уровне органов исполнительной власти бизнесу часто приходится платить  коррупционную мзду. Прежде всего, речь идет об участии в конкурсах и аукционах, победители которых получают доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены нести коррупционные издержки не за получение привилегий или минимизацию ответственности, а в связи с законным осуществлением конституционных прав. Из года в год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается.

    В недрах власти предлагаются следующие  антикоррупционные меры, которые, в  том числе, могут ввести лоббизм  в цивилизованное русло: ужесточение  финансовой отчетности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в области  перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности  за должностные проступки и преступления. Отдельные надежды возлагаются  на проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных  правовых актов. Однако предлагаемые мероприятия  выглядят недостаточными. В этом перечне  отсутствуют требования и запреты  для выборных должностных лиц  и чиновников самого высокого ранга  – министров, их заместителей, руководителей  исполнительных органов власти. 
Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть возможность вливания в ряды законодателей предпринимателей, желающих с помощью властного ресурса развивать свой бизнес, следует установить требования к формированию партиями избирательных списков и внутрипартийной дисциплине.

    Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих  определенного стажа партийной  работы на федеральном или региональном уровнях. Стоило бы лимитировать размеры  взносов, уплачиваемых в связи со вступлением в партию и включением в избирательные списки, либо запретить  последние.

    Реальная  ротация партийного руководства  должна осуществляться не реже одного раза в четыре года. Установленная  в законодательстве норма о перевыборах  руководящего актива является фикцией  без следующих ограничений: политическая партия не может создавать разветвленную  сеть высших органов – ими могут  быть съезд (конференция), руководитель (лидер), партийный совет (бюро) и  исполнительный комитет; члены партии не могут занимать посты в одном  и том же высшем органе более двух сроков подряд.

    Оппонентам, восклицающим о том, что такие  ограничения чрезмерны и нарушают конституционную свободу объединения, можно возразить несколькими  аргументами. Один из них заключается  в том, что политическая партия, рекрутирующая  кандидатов на выборные и невыборные должности, становится фактически государственным институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.

    Чтобы пресечь возможность депутатов  заниматься деятельностью, несовместимой  с работой парламентария, следовало  бы запретить передачу электронных  карточек для голосования коллегам в случае отсутствия депутата на заседании.

    Установить  обязанность личного присутствия  депутатов на пленарных заседаниях. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не должно превышать, например, четырех  раз в год.

    В случае неявки парламентария без  уважительной причины и/или превышения установленного числа пропусков, вопрос об отсутствии депутата на заседаниях и возможное применение к нему мер ответственности должен решаться комиссией по вопросам депутатской  этики.

    Требуется уточнить процедуру привлечения  к ответственности депутатов, которые  помимо парламентской работы занимаются недопустимыми видами деятельности. Кстати, партийная дисциплина, которая  заставляет депутатов одной фракции  солидаризироваться при голосовании  по конкретным вопросам, почему-то бездействует, когда необходимо прекратить осуществление  депутатом деятельности, несовместимой  с его статусом. В связи с  этим меры ответственности к таким  депутатам логичнее было бы применять  все той же комиссии по вопросам депутатской этики, состоящей из представителей всех фракций в парламенте.

    Принцип работы такой комиссии: один представитель  – один голос. Политическая конкуренция  фракций будет способствовать сбору  членами указанной комиссии компрометирующего  материала на своих коллег – депутатов  из других фракций. Можно было бы установить, что для решения вопроса об ответственности депутата-нарушителя необходима совокупность фактов: пропуск  пленарных заседаний более четырех  раз в год; письменные доказательства занятия парламентарием несовместимыми с его статусом видами деятельности (документы о доходах из иных источников, участие в проектах, предполагающих поступление дополнительных к депутатской  заработной плате денежных средств, штатное расписание иных организаций  и т.д.), а также возможны свидетельские  показания. На основании этих доказательств  комиссия признает депутата нарушившим конституционные нормы о недопустимости совмещения парламентской и ряда иных видов деятельности. К полномочиям  комиссии можно было бы отнести и  рассмотрение случаев корыстного лоббирования депутатами частных интересов.

    Основной  целью предлагаемых нововведений является не столько реализация мер ответственности, сколько придание гласности поведения  конкретного депутата, погрязшего в  «партийной коррупции». Публичные процессы, проводимые комиссией по вопросам депутатской  этики, позволят прекратить деятельность депутатов-нарушителей, предостеречь впредь от соблазнов недопустимого  совмещения должностей. В борьбе за избирателя фракции, которые не захотят  прирастать членами, замешанными в  кадровых думских скандалах и не желающими активно работать во благо поддержания престижа партии, внесут коррективы в партийные списки на очередных выборах.

    Необходимо  также пресечь коррупцию и  на уровне министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов  власти. Из зарубежного опыта можно  было бы перенять лимитирование сумм, которые допускается тратить  на чиновничьи подарки и обеды, запреты  на любые поездки за чужой счет. Иначе широкомасштабное одаривание должностных лиц по праздникам и  в дни рождения превращается в  неотъемлемый атрибут «рабочих»  взаимоотношений. То же можно сказать  и об организации «кулуарных»  встреч представителей власти и бизнеса  в неформальной обстановке.

    Необходимо  создать правовую и организационную  инфраструктуру передачи на время осуществления  полномочий в доверительное управление корпоративной собственности и  отслеживания финансового благосостояния чиновника и членов его семьи. В этих случаях актуальна реальная институционализация комиссий по регулированию  конфликтов интересов. Переход политиков  и служащих на работу в курируемые ранее или находящиеся в орбите данного сегмента экономики коммерческие организации, их союзы и ассоциации должен отслеживаться и наказываться.

    Прямое  лоббирование интересов коммерческих организаций, в уставном капитале которых  государство имеет определенный процент, возможно через направляемых в их органы управления членов Правительства  и иных высокопоставленных должностных  лиц. Упорядоченной системы в  части представительства интересов  государства не установлено. В ходе внутриправительственной борьбы происходит дележка мест в наиболее привлекательных  советах директоров различных коммерческих организаций.

    Этот  канал нецивилизованного лоббирования мог бы быть перекрыт на основе опыта  Германии. Позиции представителя  государства в органах управления компании должны замещаться по конкурсу. Правомочие на участие в управлении конкретной коммерческой организацией с определенной долей государственной  собственности необходимо доверять не специалистам широкого профиля, у  которых, кстати, и так имеется  немалый фронт работ, а профессионалам в соответствующем секторе экономики. Условия работы в советах директоров коммерческих организаций представителей государства не должны создавать  у кандидатов иллюзий личной наживы. В частности, нужен запрет на работу в советах директоров более чем  двух компаний.

    Лозунг  о борьбе с коррупцией на всех уровнях  власти не приведет к положительным  результатам без благотворного  влияния на этот процесс политической воли. Где она? Она проистекает  из высших эшелонов власти и исходит из реализации статусов депутатов, министров и т.д. Чиновникам самого высокого ранга нужно начать с себя. Если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.

    По  мнению участников опроса лидеров общественных организаций, лоббирование в Украине осуществляют преимущественно представители бизнеса и посредники, народные депутаты и должностные лица органов власти, а также представители иностранных государств.

    В пользу законодательного регулирования лоббирования в Украине однозначно высказались менее половины участников опроса.  Более трети респондентов поддерживают эту идею с опаской. Это связано с общин недоверием граждан к инициативе власти, в частности к эффективности таких инициатив ввиду реализации прав граждан и организаций.

    Большинство участников опроса согласны с тем, что  законодательное регулирование  лоббирования будет способствовать уменьшению коррупции при принятии нормативно-правовых актов. Остальные  респонденты более сдержанны  в своих оценках, что указывает  на понимание сложности явления  коррупции. Респонденты отметили, что  недостаточное правовое регулирование лоббизма, в частности несбалансированность прав и обязанностей сторон процесса лоббирования, может спровоцировать рост коррупции.

    К объектам лоббирования респонденты  отнесли, прежде всего, Верховную Раду Украины, что соответствует ее роли как института представительства и согласования интересов граждан. 

    4. Особенности национального  лоббизма 

    4.1 Американский подход

       Лоббисты  в Америке существуют столько, сколько  существует конгресс. Собственно говоря, лоббизм есть неотъемлемая часть  американской политической машины. Об этом хорошо сказал Вудро Вильсон: "Правительство  Соединенных Штатов - благодарное  дитя специальных интересов. Ему  непозволительно иметь свои собственные".