Государство как политический институт

     2. Механизм и функции  государства 

     Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых осуществляется публичная политическая власть и реализуются функции государства.⁵

     Понятие механизма государства не охватывает структурно обособленные институты гражданского общества (например, общественные объединения, политические движения), а включает только государственные органы, которые являются звеньями (единицами) государства. Каждый государственный орган представляет собой учреждение, наделенное государственно-властными полномочиями (компетенцией). Государственный орган есть относительно самостоятельное, структурно обособленное звено общего механизма государства. В большинстве современных государств существуют органы с весьма сложной, разветвленной внутренней структурой (например, департаменты, управления, отделы). Любой государственный орган создается государством в целях осуществления строго определенного вида деятельности, наделяется соответствующей компетенцией и опирается в процессе реализации своих полномочий на организационные, материальные и технические возможности государства. Следовательно, государственный орган является самостоятельным звеном государственного аппарата, наделенным властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности и имеющим собственную структуру.

     Таким образом, государственные органы характеризуются  рядом признаков, отличающих их от негосударственных  органов и учреждений. К ним относятся формирование органон государством; наделение государственно-властными полномочиями; осуществление властных полномочий от имени государства; выполнение определенных, установленных в законодательном порядке форм и видов деятельности; наличие внутренней структуры; специальное положение в иерархии государственного аппарата.

     Среди указанных наиболее важным признаком  государственного органа является наделение  ею государственно-властными полномочиями. Появляется возможность для него действовать, обязывать к безусловному исполнению своих велений. Сфера властвования государственного органа закрепляется в его компетенции, т.е. юридическом объеме прав и обязанностей. В условиях режима законности государственный орган вправе осуществлять свои властные полномочия только в пределах компетенции. Практическое выражение государственно-властные полномочия находят в издании государственными органами юридически обязательных нормативных и индивидуальных актов, в контроле за соблюдением положений (правил), содержащихся в данных актах, в обеспечении и защите этих положений, применении в необходимых случаях мер государственного принуждения.

     Исходя  из функционального характера государственной  власти принято разграничивать законодательную, исполнительную и судебную власти. Эта дифференциация возникла в ходе естественного исторического развития некогда единой государственной власти. Однако указанное разделение властей не означает их абсолютную автономность, обособленность. Речь идет о распределении компетенции, при котором не должна утрачиваться способность государственной власти обеспечивать решение общих задач.

     Законодательная власть выступает в большинстве современных государств как власть представительная. Исключение составляет абсолютная монархия, где не проведено разделение властей и король (султан) всецело осуществляет функции государственной власти по собственному праву. Представительный характер законодательной власти – следствие непосредственного формирования данной власти народом.

     Однако  практически невозможно, чтобы весь народ (нация) «как один человек» принимал участие в формировании и осуществлении народной воли. Для этого государственная практика выработала особый политический институт – избирательный корпус, объединяющий всех лиц, обладающих избирательным правом. В него входят индивиды, отвечающие условиям избирательных цензов (например, возрастному, оседлости, имущественному). Избирательный корпус не орган государства. Он лишь непосредственный выразитель воли народа, носитель первоначального, народного суверенитета. На основе выборов избирательный корпус передает власть своим представителям (депутатам) и уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. Отсюда речь идет о первичности представительных органов в механизме государства, их приоритете. Поскольку основным направлением деятельности представительных органов является принятие законов, то их именуют законодательной властью или законодательными органами, а также определяют через родовое понятие «парламент».

     Выборный  характер законодательной власти, принципы и процедуры принятия решений делают ее в наибольшей мере соответствующей обществу. Отражению общественных интересов способствует двухпалатная структура высших представительных органов, реализуемая во многих государствах. Одна из палат представляет интересы избирателей в целом, другая – интересы социальных групп (например, профессиональные, территориальные). Иногда одна из палат не является выборной (например, палата лордов в парламенте Великобритании). Чаще всего избираются обе палаты по разным принципам голосования. Как правило, неодинаковы и сроки их полномочий.

     Общее руководство парламентом осуществляется единолично председателем, реже коллегиальными органами (президиумами, советами). Председатель представляет законодательный орган во взаимоотношениях с другими органами власти, координирует работу палат и аппарата парламента, руководит прениями, голосованием и исполняет иные обязанности. Каждая из палат избирает из своего состава председателя, наделенного полномочиями, аналогичными полномочиям председателя парламента.

     Палаты  парламента на весь срок своих полномочий образуют комитеты и комиссии (постоянные и временные). Основное назначение комиссий состоит в предварительном рассмотрении законопроектов. Комиссии обладают, как правило, правом контроля за деятельностью правительства и проводят парламентские расследования различных событий государственной жизни.

     В компетенцию законодательной деятельности входят прежде всего принятие законов, утверждение бюджета, контроль над правительством в виде запросов, обсуждение его деятельности. Во многих странах парламент может выразить доверие или недоверие правительству, отдельным его министрам.

     Свои  полномочия парламент осуществляет на сессиях в форме пленарных  заседаний и работы комитетов и комиссий. Порядок работы парламента определяется его регламентом (регламентом палат). В нем закрепляются основные стадии законодательного процесса: внесение законопроектов; обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях и в комитетах; принятие и утверждение.

     В федеративных государствах кроме высшей федеральной законодательной власти в субъектах федерации формируются  также представительные органы государственной власти. Как правило, эти уровни законодательной мает не находятся в иерархической соподчиненности. Соотношение их деятельности определяется компетенцией каждого из уровней данного вида власти и юридической силой принимаемых ими нормативных актов. Если федеральная законодательная власть распространяет свою деятельность на всю территорию страны, то законодательная власть субъекта федерации очерчена соответствующей территорией субъекта.

     Исполнительная  власть носит подзаконный, производный  характер. Действия и акты органов исполнительной власти должны основываться на законе, не противоречить ему и быть направлены на исполнение закона.

     Органы  исполнительной власти тоже обладают государственной властью, но их власть строго ограничена пределам и, установленными представительными органами. Последние контролируют исполнительно-распорядительную деятельность. Более того, одни органы исполнительной власти могут подвергаться надзору и контролю со стороны других органов исполнительной власти, что предполагает существование их иерархической системы и распределения компетенции.

     Главное назначение рассматриваемых органов государственной власти – управление. Оно включает исполнительную деятельность (осуществление решений, при пятых представительными органами) и распорядительную деятельность (осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий).

     Исполнительная  власть представляет собой весьма разветвленную систему государственных органов. Строение ее во многом определяется формой правления и территориальным устройством государства. Органы исполнительной власти подразделяются на центральные и местные. Центральные органы представлены главой государства (монархом, президентом) и правительством. Местные органы исполнительной власти состоят из глав администраций (губернаторов, префектов, воевод и ч, п.) и сам их администраций.

     В федеративных государствах существует многоуровневая система: федеральная исполнительная власть; исполнительная власть субъектов федерации; местная исполнительная власть. В зависимости от характера и объема полномочий органы исполнительной власти разделяются на органы общей компетенции (глава государства, правительство, губернатор и т.п.) и специальной компетенции (министерства, ведомства и т.п.). Последние, в свою очередь, подразделяются на отраслевые (например, министерство связи) и функциональные (например, комитет по чрезвычайным ситуациям).

     Исходя  из структуры и компетенции центральных  органов выделяют монократическую, дуалистическую и плюралистическую модели исполнительной власти.

     Монократическая модель характеризуется сосредоточением исполнительной власти у главы государства (монарха, президента). Он выступает, как правило, единоличным носителем исполнительной власти и главой правительства (кабинета министров), самостоятельно назначает и смешает членов кабинета, определяет его структуру и политику. Отсутствует прямое воздействие парламента на исполнительную власть. Данная модель реализуется в абсолютных монархиях (Кувейт), президентских республиках (США).

     Дуалистическая модель исполнительной власти представлена главой государства и правительством (советом министров, кабинетом министров), возглавляемым премьер-министром (председателем совета или кабинета министров). Тем самым управление страной разграничено компетенцией каждой из структур исполнительной власти. Эта модель имеет два варианта: 1) когда правительство формируется всецело парламентом и независимо от главы государства, 2) когда правительство формируется главой государства при участии парламента. Дуалистическая модель получила развитие в парламентарных монархиях (Великобритания), смешанных (Российская Федерация) и парламентарных (Италия) республиках.

     Практика  государственного управления выработала третью модель исполнительной власти – плюралистическую, при которой полномочия главы государства и правительства осуществляются коллегиальным органом (советом). В его состав входят несколько членов, избираемых парламентом. Они ежегодно избирают из своей среды председателя. Последний осуществляет сугубо представительские функции и не имеет особых прерогатив. Все решения принимаются большинством голосов. Совет всецело подотчетен парламенту. Плюралистическая модель – явление достаточно редкое и развивается в парламентарных республиках (Швейцария).

     Исполнительная  власть играет весьма значительную роль в механизме государственной власти. Она решает задачи государства в различных сферах (оборона страны, поддержание правопорядка, регулирование экономики и т.д.). Органы исполнительной власти издают подзаконные акты в виде указов, постановлении, распоряжений.

     В механизме государства судебной власти принадлежит особая роль. Если законодательная власть фиксирует или формулирует право в качестве закона, исполнительная власть реализует положения закона, то судебная власть, защищая права и законные интересы, контролирует конкретные акты и действия как законодателя, так и исполнителя.

     Организация и деятельность судебной власти, как  правило, во многих государствах устанавливаются конституцией и законами. Особое внимание построению судебной власти уделяется в конституционном законодательстве (конституционные законы) тех стран, которые восприняли идею разделения властей. Прежде всего в тексты конституций включается ряд важнейших принципов организации и деятельности судебной власти.

     Отправным является принцип независимости судебной власти (суда, судей). Он выражается в организационной самостоятельности судебных учреждений, судей по отношению к другим государственным или общественным органам, в запрете вмешиваться в судебную деятельность и в подчиненности судей во время отправления правосудия только закону. Не менее важен принцип осуществления правосудия надлежащим судом и должным судьей. Дополнением и одновременно гарантией независимости судебной власти, ее осуществления является запрет на создание чрезвычайных (особых) судов. Как одно из основополагающих начал организации и деятельности суда является принцип публичности правосудия, означающий гласность, открытость и доступность судебных слушаний для заинтересованных лиц.