Законодательство о налогах и сборах

В-третьих, закон (акт) о налоге должен быть принят с  соблюдением установленного Конституцией РФ и законодательством порядка  принятия таких актов.

К законам о  налогах и сборах применяются  общие процедуры принятия законов. Однако имеется ряд специфических  требований, закрепленных Конституцией РФ. Федеральные законы принимаются  Государственной Думой, одной из двух палат Федерального Собрания – представительного и законодательного органа РФ. Законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Это и понятно, поскольку на Правительство РФ возложено исполнение государственного бюджета (ст. 114 Конституции РФ), а реальность его исполнения зависит и от наличия необходимых средств. Однако Конституция РФ не устанавливает, что заключение Правительства РФ обязательно должно быть положительным. Фактически эта норма означает, что Правительство РФ должно быть проинформировано о внесенном законопроекте и имеет возможность высказать свои замечания и предложения.

Круг субъектов, способных выступить с законодательной  инициативой о налогах и сборах, в РФ не отличается от общеустановленного.

Во многих странах, как и в России, в отношении  законопроектов о налогах и сборах допускается смешанная инициатива (правительственная и парламентская).

Смешанная инициатива объясняет и то, что Конституция  РФ не предусматривает никаких ограничений  права депутатов, парламентских  комиссий и парламента в целом  на внесение поправок в законопроекты  о налогах и сборах.

Принятие Думой  закона по вопросам федеральных налогов  и сборов подлежит обязательному  рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106 Конституции РФ). По общему правилу, закрепленному в ст. 105 Конституции  РФ, Совет Федерации вправе определять, будет ли он или не будет рассматривать  по существу закон, принятый Государственной  Думой. В отношении законов о  федеральных налогах и сборах это правило не действует. Совет  Федерации обязан их рассматривать. Рассмотрение законов о налогах  и сборах в Совете Федерации –  обязательная стадия законотворческого  процесса.

Взимание налога согласовывается с парламентом  как представительным органом всего  народа, но не согласовывается с  каждым конкретным членом общества.

В-четвертых, закон  о налоге должен быть введен в действие в соответствии с нормами, закрепленными  в Конституции РФ и законодательстве. Этот вопрос имеет два аспекта. Первый – ограничение практики придания законам о налогах и сборах обратной силы, второй – проблема стабильности налогового законодательства.

  1.4. Действие актов налогового законодательства во времени

Статья 57 Конституции  РФ предусматривает, что законы, устанавливающие  новые налоги или ухудшающие положение  налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Правило о непридании законам обратной силы не является специфичным для законодательства о налогообложении. Оно свойственно  многим отраслям права. Смысл этого  требования состоит в том, что  изменения, вносимые в законодательство, не должны пагубно влиять на устойчивость отношений между субъектами права, не должны подрывать уверенность граждан в стабильности их правового и экономического положения, в прочности правопорядка. Упоминание в ст. 57 Конституции РФ о непридании законам о налогах обратной силы является проявлением особой значимости затронутой проблемы именно в области налогообложения.

Применительно к налогам и сборам это правило  означает, что условия уплаты налогов (размеры, сроки, порядок и др.) должны быть известны субъектам предпринимательской деятельности заранее, т.е. до того, как они своими действиями приобрели обязанность по уплате налога.

Придание законам  о налогах обратной силы означает не только принятие соответствующего закона по истечении срока уплаты налога, но и до этой даты, однако после  совершения событий или действий, в результате которых возникла обязанность  уплатить налог.

Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что недопустимо не только придание законам о налогах обратной силы путем прямого указания на это  в законе, но и издание законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания на это в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким  законам обратной силы в актах  официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.

Закон может  не только повышать обязательства налогоплательщиков, но и снижать их. Конституционный  запрет придавать законам о налогах  обратную силу распространяется только на случаи ухудшения положения налогоплательщиков. Одновременно Конституция РФ не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом благоприятный для субъектов  налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщику, так и государственным органам, взимающим налоги.

  1.5. Кодификация налогового законодательства

Объединение норм налогового законодательства в едином законодательном акте объясняется  рядом причин и условий.

Во-первых, налоговое  законодательство нуждается в систематизации. Она возможна, поскольку существует внутреннее единство налоговой системы.

Источником уплаты любых налогов выступает доход  лица (реальный или предполагаемый). Необходимо установить четкую последовательность уплаты различных налогов. Так, по общему правилу из поступившей выручки  от реализации товаров (работ, услуг) в  первую очередь уплачиваются косвенные  налоги (НДС, акцизы). Затем рассчитываются и уплачиваются поимущественные  налоги. Оставшаяся за вычетом указанных  налогов сумма служит базой для  расчета налогооблагаемой прибыли. Чистая прибыль, оставшаяся после уплаты налога на прибыль,– источник остальных  налогов.

Налоги устанавливаются  и взимаются на основании общих  принципов налогообложения и  сборов. Систематизация налогового законодательства способствует более полному и  четкому воплощению этих принципов.

Многие понятия, термины, применяемые при установлении того или иного налога, являются «общеналоговыми». Важно, чтобы они  применялись единообразно во избежание  ненужного усложнения законодательства. Систематизирующий акт призван исключить неоднородность, внутренние противоречия механизма налогообложения.

Поскольку понятие  налоговой системы не сводится только к системе налогов, то Налоговый  кодекс Российской Федерации регулирует фискальный правопорядок в целом. При  этом рассматриваются вопросы установления федеральных, региональных и местных  налогов, проблемы возникновения и  порядок выполнения обязанностей по уплате налогов, права и обязанности  налогоплательщиков, формы и методы налогового контроля, ответственность  за совершение налоговых нарушений  и др. Это позволяет участникам налоговых отношений получить полную и достоверную информацию о своих  правах и обязанностях.

Во-вторых, Налоговый  кодекс Российской Федерации выступает  основой стабильности налогового законодательства. В вопросе о реформировании налогового законодательства необходимо найти  баланс между потребностью следовать  изменениям экономических и социальных условий, с одной стороны, и необходимостью гарантировать субъектам предпринимательской  деятельности действительность их инвестиционного  планирования, долгосрочных расчетов и т.п. – с другой.

В-третьих, Конституция  РФ крайне немногословна в отношении  налогов. Если в Конституции ФРГ, например, содержится специальный раздел «Финансы», то в Конституции РФ отдельные  положения, относящиеся к налогообложению, разрозненны и неполны. Это–одна из причин того, что практика налогообложения  в нашей стране знает многочисленные примеры нарушения конституционных  принципов, начал.

«Сложившаяся  ситуация придает новому НК особое значение. Он призван компенсировать конституционные «слабости», а значит, максимально полно и последовательно раскрыть все основные принципы российского налогового права»¹. В связи с этим Налоговый кодекс Российской Федерации является не просто отраслевым законом. Это – один из важнейших документов российского права, формирующий отношение граждан к государству и праву вообще.

В зависимости  от объекта регулирования выделяют общие и специальные налоговые  кодексы. Общие налоговые кодексы содержат материальные и процессуальные нормы, регламентирующие налогообложение в целом. Специальные налоговые кодексы регулируют отдельные виды фискальных платежей.

Налоговый кодекс Российской Федерации относится  к общим налоговым кодексам. Часть  первая Налогового кодекса Российской Федерации принята Федеральным  законом от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ. Она состоит из семи разделов, в которых регулируются отношения, составляющие основу всей налоговой системы. Разделы включают в себя главы (20 глав), главы–статьи (142 статьи). В разделе I «Общие положения» закреплены основные начала (принципы) налогообложения, источники правовых норм о налогах и сборах, основные понятия, система налогов и сборов.

Раздел II посвящен правам и обязанностям участников налоговых  отношений – налогоплательщиков и налоговых агентов, а также  их представителей.

Основы правового  статуса налоговых и таможенных органов, органов налоговой полиции  рассматриваются в разделе III.

В шести главах раздела IV – самого большого в Кодексе  – устанавливаются общие правила  исполнения обязанности по уплате налогов  и сборов.

Налоговой отчетности и налоговому контролю посвящен раздел V.

Виды налоговых  нарушений и ответственность  за их совершение установлены в разделе VI.

Раздел VII регулирует вопросы обжалования актов налоговых  органов, действий их должностных лиц.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 147-ФЗ «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» большинство положений части первой Налогового кодекса Российской Федерации вводится в действие с 1 января 1999 года.

Налоговый кодекс Российской Федерации – основа налогового законодательства РФ. Остальное законодательство принимается только в соответствии с Кодексом. Статья 1 части первой НК РФ устанавливает, что законодательство РФ о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.

Соответствие  Налоговому кодексу Российской Федерации  – непременное требование к законодательству субъектов Федерации, нормативным  правовым актам органов местного самоуправления (п. 4,5 ст. 1 части первой НК РФ).

Глава 2. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА

  2.1. Подзаконные нормативные правовые акты

Налоговые отношения  регулируются не только законами, но и  подзаконными актами. Значение этих актов  было особенно велико на первом этапе  становления российского налогового законодательства (1991–1998 гг.). Из более чем тысячи правовых актов, регулирующих налоговые отношения, насчитывается всего 20 законов. Кроме них имеется 100 указов Президента Российской Федерации, 100 правительственных постановлений, а все остальные акты изданы различными ведомствами. Иными словами, в налоговом праве явно преобладают подзаконные акты.

Необходимость такого регулирования отчасти объяснялась  низким качеством законов о налогах, их чрезмерной «лаконичностью». Например, Закон РФ от 6 декабря 1991 г. № 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость» содержал всего 10 статей. А девятью статьями Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» регулировался порядок исчисления и уплаты четырех налогов: налога на пользователей автомобильных дорог, налога с владельцев транспортных средств, налога на приобретение автотранспортных средств, налога на реализацию горюче-смазочных материалов.

Недостатки законодательства восполнялись инструкциями.

Ст 25 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» предусматривала, что инструкции и методические указания по применению законодательства о налогах издаются Государственной налоговой службой Российской Федерации по согласованию с Минфином РФ.

Однако зачастую, и в большинстве случаев обоснованно, ведомственные акты вызывают к себе негативное отношение: на практике инструкциями нередко искажается содержание законов, бюрократизируется система отношений, ущемляются права и законные интересы налогоплательщиков. Органы исполнительной власти должны быть строго ограничены в своих юридических возможностях. Иначе и не может быть, так как  закон предполагает использование  принуждения для того, чтобы заставить  налогоплательщика выполнить свою обязанность. Поскольку налог представляет собой нарушение свободы и  права собственности налогоплательщика, то осуществление власти в сфере  налогов должно быть ограничено. Важно  помнить, что ведомственные инструкции не могут устанавливать или изменять налоговые обязательства налогоплательщиков, их назначение–регламентировать наиболее совершенные и в меру разумной необходимости единообразные способы практической деятельности органов управления, связанной с правильным и своевременным взиманием налогов.