Управляющие компании в системе управления муниципальной недвижимостью

Руководитель администрации  должен учитывать, что выборные официальные  лица, руководители подразделений местных  органов власти и управляющие  среднего звена, муниципальные служащие, муниципальные предприятия-подрядчики и местные жители по-разному относятся к контрактному процессу.

Избираемые официальные  лица отдают себе отчет в том, что  именно руководящий орган и глава  администрации несут финансовую и политическую ответственность за предоставление местных услуг, хотя при заключении контракта обязанности по их оказанию и переходят к подрядчику. В обязанности руководителя администрации входит информирование местных избираемых официальных лиц о состоянии контрактной программы.

В случае невыполнения частным  подрядчиком своих обязательств по оказанию услуг соответствующие  подразделения местной администрации  должны быть готовы возобновить предоставление этих услуг.

Одна из важнейших задач, стоящих перед руководителем местной администрации,- выбор организационной модели контрактной программы. Существует три модели организации контрактной программы: 1) централизованная, 2) децентрализованная и 3) комбинированная. Выбрать одну из них следует уже в начале стадии планирования. Централизованная модель не предусматривает участия подразделений местных органов власти в управлении программой; в соответствии с децентрализованной моделью эти подразделения целиком отвечают за определенную контрактную программу. Выбор модели зависит от многих факторов - особенностей стиля управления в данном местном органе, наличия финансовых средств, квалификации сотрудников различных его подразделений, масштабов контрактной программы.

1. Централизованная модель  предполагает руководство контрактной  программой из единого центра, стандартизированный мониторинг ее осуществления всеми подразделениями и обеспечивает руководителя администрации объективной информацией о состоянии каждого контракта и всей программы в целом. Централизация желательна в том случае, когда данное подразделение местных органов власти не имеет опыта управления контрактными программами или когда местные власти заключают контракты на предоставление услуг в новых сферах либо инициируют «пилотные» программы. Централизованная модель эффективна на тот период, пока сотрудники определенного подразделения местных органов власти проходят подготовку в сфере управления контрактной деятельностью; по завершении такой подготовки управление контрактом должно перейти в их руки.

При использовании централизованной модели обычно возникают две проблемы: недовольство служащих местных органов власти и плохая организация управления. Менеджеры подразделений могут быть недовольны тем, что их отстранили от руководства программой, ранее бывшей в сфере контроля данного подразделения. Это может отрицательно сказаться как на работе самих менеджеров, так и на их взаимоотношениях с руководителями контрактной программы и с подрядчиком. Плохая организация управления централизованной контрактной программой может быть следствием незнания менеджером контракта практики предоставления услуг местной государственной структурой. Решение этих проблем может быть обеспечено путем комбинирования двух моделей - централизованной и децентрализованной.

2. Децентрализованная модель в отличие от централизованной часто не предполагает должности главного менеджера по контрактам. Его функции осуществляет менеджер по контрактам в каждом подразделении, который подотчетен руководителю соответствующего подразделения и получает инструкции по вопросам контрактной программы от юридического, финансового, снабженческого и аудиторского подразделений. Если подразделение не может себе позволить иметь собственного менеджера по контрактам, его обязанности делегируются контрактному сектору отдела снабжения.

3. Комбинированная модель - гибкая, сочетающая элементы и централизованной, и децентрализованной моделей - часто используется местными властями. Комбинированная модель предполагает, с одной стороны, предоставление самостоятельности тем подразделениям Местных органов власти, которые в состоянии сами осуществлять управление контрактными программами, а с другой - руководство в лице главного менеджера по контрактам соответствующей деятельностью тех подразделений, которые не в состоянии самостоятельно осуществлять управление контрактной программой.

Документация по торгам является основой самого контракта, определяет обязанности и подрядчика и местных органов власти, а также все детали выполнения контракта. Неправильная разработка документации по торгам может обусловить низкое качество подрядных работ.

Документация включает: план работ; общие требования и условия  подрядных работ, инструкции подрядчикам, различные документы и формы, относящиеся к процедурам заключения контракта. Основным документом по торгам считается план подрядных работ (описание услуг и условий их предоставления), который составляется специальной рабочей группой. Численность этой группы колеблется в зависимости от сложности контракта и может достигать шести человек. В случае особо сложного контракта ядро группы состоит из менеджера какого-либо направления и менеджера по контрактам. План подрядных работ должен быть простым и ориентироваться на обеспечение приемлемого и реалистичного уровня предоставления услуг (о содержании плана см. далее).

Рабочая группа должна определить, какой метод проведения торгов будет использован данной местной структурой для выбора подрядчика. Если же контракт полностью или частично финансируется штатным или федеральным агентствами, то именно эти агентства могут настаивать на использовании какого-то определенного метода.

Как правило, используются три метода проведения торгов: 1) конкурентные закрытые торги, 2) конкурентные переговоры, 3) многоступенчатые торги.

1. Конкурентные закрытые  торги проводятся наиболее часто  при заключении контрактов на предоставление в основном трудоемких или общих услуг. Эти услуги уже давно оказывают местные структуры, поэтому власти могут четко определить требования, предъявляемые к потенциальному подрядчику относительно объема и качества таких услуг. Местное правительство подготавливает и рассылает заинтересованным подрядчикам детальную спецификацию. Контракт будет заключен с тем подрядчиком, который обеспечит оказание услуг по наименьшей цене. Конкурентные закрытые торги имеют ряд преимуществ. Во-первых, на время действия контракта местное правительство снимает с себя ответственность за возможный рост затрат на предоставление услуг. Решать эту проблему будет подрядчик. Во-вторых, между подрядчиками возникает лишь ценовая конкуренция. В-третьих, сам процесс выбора подрядчика понятен и прост. Данный метод имеет и недостатки. Во-первых, местные власти должны четко определить требования к предоставляемым услугам, которые не могут быть изменены или стать предметом переговоров после начала торгов. Во-вторых, в условиях ограниченного рынка (когда лишь одна или две фирмы представили предложения, отвечающие условиям контракта) предложенные цены могут быть не самыми выгодными для местного правительства.

2. Конкурентные переговоры используются при заключении контрактов на высокотехнологичные услуги, на услуги, требующие участия высококвалифицированных кадров. В соответствии с процедурой торгов контракт предоставляется подрядчику, который предлагает условия, обеспечивающие наилучшее сочетание приемлемых цены, опыта и качества предоставляемых услуг. Таким образом, наиболее низкая цена услуг не единственный критерий выбора подрядчика.

Конкурентные переговоры как метод про ведения торгов используются в следующих случаях:

- местные власти не могут точно и полно описать круг обязанностей подрядчика;

- услуги могут быть предоставлены несколькими способами, и каждый способ считается приемлемым;

- вопросы квалификации подрядчика и качества предоставляемых услуг более важны, чем контрактная цена;

- заявки потенциальных подрядчиков могут содержать предложения об уровне обслуживания, которые могут отличаться от запрашиваемого, что требует ведения дополнительных переговоров о ценах, чтобы уложиться в отпущенные на контракт средства.

Преимущества данного метода заключаются в следующем. Во-первых, в процессе оценки, интервьюирования и переговоров можно всесторонне изучить все возможности подрядчика по предоставлению услуг, а не только их цену. Во-вторых, спецификация обслуживания и цена могут стать предметом переговоров (что может обеспечить наилучшее удовлетворение потребностей местного правительства). В-третьих, весьма важно ведение переговоров о цене в условиях, когда конкуренция между продавцами услуг отсутствует или весьма ограниченна. Что касается недостатков, то их немного, но они весьма существенны. Во-первых, процесс рассмотрения заявок достаточно продолжителен. Часто от момента получения заявок до заключения контракта проходит 30-60дней. Во-вторых, требуется большая работа по учету и оценке заявок. В-третьих, требуются большие усилия по обеспечению объективности оценки заявок. Наконец, в-четвертых, с точки зрения опыта ведения переговоров сотрудники местных органов власти часто уступают работникам частных фирм.

3. Многоступенчатые торги  применяются не так часто, как предыдущие два метода ведения торгов. Это обусловлено, видимо, тем, что многоступенчатые торги часто вызывают протесты со стороны подрядчиков по поводу различных нарушений контрактного процесса.

Оценка участников торгов происходит по их предложениям (заявкам). Процедура оценки различается мя трех методов торгов: конкурентные переговоры, многоступенчатые торги и конкурентные закрытые торги. Предложения о цене рассматриваются во всех случаях, однако они не всегда имеют первостепенное значение.

При конкурентных переговорах выбор подрядчика осуществляется главным образом по критерию квалификации претендентов (при приемлемом ценовом параметре). При многоступенчатых торгах критерии квалификации и способа выполнения услуги имеют минимальное значение. Если эти критерии в целом выдерживаются, то выбор осуществляется по критерию Минимальной цены, предлагаемой участником торгов. При конкурентных закрытых торгах претенденты на контракт оцениваются сначала по уровню их ответственности и доверительного отношения к ним, а затем выбор делается в пользу участника, предложившего самую низкую цену услуги.

Результаты переговоров  должны быть отражены в контракте. Документ закрепляет юридически все условия  предоставления услуг. Никакие устные или письменные договоренности помимо контракта не влияют на выполнение работ и их цену.

При подготовке текста контракта  особое внимание следует уделить  деталям: на данном этапе они имеют  наибольшее значение по сравнению с  другими этапами. Неточное слово  или пунктуационная ошибка могут  серьезно исказить содержание всего документа. Ошибки, обнаруженные после подписания контракта, часто невозможно исправить, и это наносит большой ущерб местным властям.

Раздел контракта о  масштабе работ детализирует вопросы  о том, как будет выполнена  работа, каковы обязанности и ответственность подрядчика. При конкурентных закрытых торгах в этот раздел просто включаются соответствующие статьи и пункты из документации по торгам, поскольку при такой форме торгов обсуждение условий контракта с подрядчиком запрещено. В текст документации по торгам могут быть внесены небольшие изменения, уточняющие квалификацию или деятельность подрядчика.

Подготовка раздела  о масштабе работ при конкурентных переговорах и многоступенчатых торгах - дело более сложное, поскольку  при обсуждении условий контракта между организаторами торгов и претендентами в первоначальные предложения вносятся существенные изменения. Обсуждение условий обычно завершается меморандумом или взаимными расписками. Проект уточненных и согласованных условий, подготовленный подрядчиком, может отличаться от предлагаемых местными властями. Поэтому необходимо, чтобы местные власти, а не подрядчик отвечали за выработку окончательного согласованного варианта контракта. Первый вариант, подготовленный подрядчиком, должен быть тщательно изучен, буквально по каждому слову.

Окончательный вариант, подготовленный местной администрацией, должен быть максимально детализированным.

Важным элементом контрактного процесса является рассмотрение и подтверждение  представленных подрядчиком, во-первых, страховых сертификатов и, во-вторых, гарантий выполнения условий договора, платежных гарантий. Контракт не следует подписывать до тех пор, пока все эти документы не будут тщательно изучены юридическим отделом или менеджером - специалистом по рискам. При изучении, например, страховых сертификатов надо обратить внимание на страховую фирму, ее репутацию и надежность, а также на сроки действия полиса, пометки о задолженности, сроки погашения страховых взносов и Т.д. При изучении гарантий выполнения условий договора и платежных гарантий надо осведомиться о лицах и компаниях, которые их подписали, об их правомочности и надежности.

Общее руководство подготовкой и исполнением контракта осуществляет группа контроля, в которую входит менеджер контракта, менеджер подрядных работ и менеджер конкретных направлений работ по контракту. Существование самой группы и перераспределение полномочий и ответственности в ней необходимы для достижения максимальной слаженности действий заказчика в лице местной администрации и фирмы - исполнителя контракта, а также достижения эффективности в деятельности самой группы контроля. Это особенно важно в условиях постоянного расширения контрактной деятельности по предоставлению услуг населению.

Распределение ответственности  должностных лиц в группе контроля практически не зависит от выбранной модели управления контрактной деятельностью (централизованной, децентрализованной и комбинированной). Так, менеджер контракта отчитывается перед управляющим местной администрации, руководителем проекта или заведующими подразделений. Он же руководит процессом администрирования каждого контракта с момента его подписания до окончания срока действия. Основными функциями менеджера контракта, наряду с планированием и координацией контрактной деятельности, является подведение итогов работы за отчетный период на основе анализа данных, полученных от аудиторских служб, которые действуют в тесном контакте. С финансовым отделом, отделом снабжения и юридическими службами местной администрации. Помимо прочего менеджером контракта, во-первых, разрабатываются основные критерии для оценки эффективности контрактной деятельности на основе рейтинговой системы с использованием различных методов наблюдения. Во-вторых, устанавливается процедура рассмотрения спорных вопросов и конфликтных ситуаций. В-третьих, готовятся материалы для пересмотра отдельных положений и пунктов контракта; анализируются все отчетные документы; проводятся инспекционные проверки. Под руководством менеджера контракта постоянно ведется работа в направлении повышения взаимопонимания и эффективности совместных действий групп контроля и управленческого звена фирмы-исполнителя контракта. На менеджера контракта возложена также вся ответственность за принятие окончательного решения по многим спорным вопросам и его исполнение после обсуждения условий выполнения контракта в управленческих структурах местной администрации.

Для сбора необходимой  информации по условиям выполнения контракта  и качеству предоставляемых услуг  может быть использовано несколько  видов мониторинга: корректирующий, текущий, выборочный, плановый, случайный, мониторинг полезности услуг и их качества и др.

Ежемесячно исполнитель контракта составляет отчет о финансовом положении фирмы и текущих расходах на осуществление проекта. Отчет рассматривается группой контроля за исполнением контракта и подразделениями местной администрации, задействованными в осуществлении этого контракта. В случае необходимости решается вопрос о дополнительном финансировании местными органами власти.