Основные проблемы и направления совершенствования взимания налога на доходы физических лиц в РФ

      В годы советской власти в доходах  государственного бюджета страны, включавшего  в себя бюджеты всех уровней власти,  поступления подоходного налога составляли не более 5-6 процентов. Единственным предназначением этого налога в  то время, пожалуй, являлось перераспределение доходов лиц, не относящихся к категории рабочих и служащих. Например, кустарей и ремесленников облагали по ставке в 81%, по гонорарам деятелей науки и искусства облагали по ставке в 69%, против плоских ставок трудящихся, которые в разное время колебались от 8 до 13%.

      Основы  современного подоходного налогообложения  заложены в законе РФ от 07.12.91. №1998-1 «О подоходном налоге с физических лиц», действовавшим с разными  поправками с 01.01.92 г. до принятия части  второй налогового кодекса (НК) и подписания ее Президентом РФ  05.08.2000 г. Изложенный в главе 23 НК налог на доходы физических лиц уже за истекшие три года претерпевал существенные изменения, в частности, в обложении доходов в виде дивидендов с имущественных прав (ставка налогообложения изменилась с 35 до 6%). По мере активного строительства налоговой системы современной России возможны и дальнейшие изменения в порядке взимания этого налога.

      Этот  налог был создан на основе опыта  его взимания в разных странах мира, так как своего опыта по сути дела не было.

      Почти во всех странах базой для исчисления налога является совокупный годовой  доход, в который засчитываются  доходы от разных источников. Обычно в  налоговую базу включаются, заработная плата работника по найму, дополнительные выплаты, доплаты, премиальные и другие вознаграждения. В последнее время развитые страны включают в налоговую базу льготы и блага в товарно-материальной форме в виде привилегий на право пользования какими-либо объектами. В Австралии и Новой Зеландии в налоговую базу включаются предоставление компанией безвозмездно автотранспорта, жилища, питания, займа по льготной ставке, товаров со скидкой в цене и т.д. Налогом облагаются условные доходы от владения домом, в котором проживают налогоплательщик и его семья (в скандинавских странах, Бельгии, Греции, Италии, Нидерландах и т.д.), пенсии во всех странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, кроме Турции), выплаты по безработице (в Австралии, Люксембурге, Норвегии, Великобритании, Финляндии и в некоторых других странах).

      В мировой практике ставки подоходного  налога, как правило, построены по сложной прогрессии.

      В последние годы в мировой практике налогообложения происходит снижение максимальных и минимальных ставок и сокращение групп доходов, облагаемых по определенной ставке.

      Например, в США до 80-х годов действовало 25 различных групп обложения налогом  по ставкам от 14 до 70%. В настоящее  время действуют только две ставки - 15 и 39,6%, в Великобритании тоже две - 25 и 40%.

      В законодательстве СССР существовало 6 видов шкалы ставок подоходного  налога для разных категорий граждан. Например, для сумм оплаты труда  рабочих и служащих были установлены  размеры налога в месяц по каждому  рублю начиная с 101 и до 150 руб., которые составляли от 0,29 до 14,7 руб., то есть от 0,28 до 9,8%, а далее с сумм, превышающих 150 руб., и до 3000 руб. в месяц имелось 7 ставок - от 13 до 60%.

      За  время действия Закона РФ "О подоходном налоге" была одна шкала прогрессивных  ставок, которая за период 1992-2000 годов менялась 9 раз. При этих изменениях минимальная ставка оставалась 13%, а максимальная устанавливалась в размере  45, 40, 35 и 30%. В пределах от минимальной до максимальной устанавливалось от 6 до 3 видов ставок налога.

      В странах Европы и Америки основным вычетом из совокупного дохода является не облагаемый налогом минимум, равный минимальному прожиточному минимуму. Этот постулат вытекает из принципа обложения налогом "чистого" дохода, то есть не должна облагаться налогом сумма, необходимая (в минимальном размере) на поддержание здоровья и жизнедеятельности граждан.

      Особенностью  этих скидок является то, что они  определяются в фиксированных абсолютных суммах или в процентах от дохода. Их величина не связана с какими-либо фактическими расходами налогоплательщика.

      В мировой практике применяются и  другие вычеты и скидки, связанные  с расходами налогоплательщиков на цели, определенные законодательством. Например, почти во всех странах  предоставляются вычеты, связанные  с расходами на детей.

      Таким образом, стандартные вычеты в суммах 3000 руб., 500 руб. и 400 руб., применяемые в российском налоговом законодательстве, представляют собой не облагаемый налогом минимум доходов для определенных социальных групп граждан и не в полной мере отвечают мировой практике ни по их размерам, ни по кругу налогоплательщиков, которому они предоставляются. Это вынужденная мера, так как наша экономика только начинает перестраиваться в рыночную, и уровень жизни россиянина намного ниже, чем в странах Европы и Америки.

      Кроме этих вычетов, стандартный вычет  в сумме 300 руб. в месяц предоставляется  каждому налогоплательщику, на обеспечении  которого находятся дети, на каждого  ребенка до 18 лет и на каждого  учащегося дневной формы обучения до 24 лет до месяца, в котором сумма дохода налогоплательщика превысит 20 000 руб., после чего вычет не предоставляется.

      Таким образом, в НК РФ заложены  принципы стандартных вычетов, по сути, но не по размерам, почти соответствующие  мировой практике.

      Во  многих странах суммы благотворительных взносов исключаются из налоговой базы. Например, благотворительные взносы исключаются из налоговой базы полностью – в Австрии, Греции, Норвегии, определенный предел для них установлен в Канаде, Бельгии, Франции и других странах. Имеется определенный "потолок" в предоставлении налоговой скидки по расходам на медицинские цели в Финляндии и Японии, а в Германии и Греции они предусмотрены в полном объеме. Похожая норма есть и в НК РФ.

      Вместе  с тем по данным фонда "Общественное мнение", 58% россиян считают действующую в стране налоговую систему несправедливой к людям, честно зарабатывающим свои деньги.

      Из  семнадцати развитых стран Европы среднегодовая  заработная плата одного работника  лишь в двух странах – Греции и Португалии – составляет 10 000 долл., а в остальных значительно выше. Самую высокую заработную плату – 35 000–40 000 долл. выплачивают в Дании, Нидерландах и Люксембурге. В России эта сумма достигает 1260 долл. Приведенные данные показывают, что жизненный уровень россиянина на порядок ниже уровня жизни работника семнадцати развитых стран Европы (без стран Восточной Европы). Это и является основной причиной того, что удельный вес налога с доходов физических лиц в доходной части бюджета в 2-3 раза меньше, чем в любой из этих стран (кроме Франции): в целом по странам ОЭСР – 38,3%, Великобритания – 26,7%, Германия – 28,9%.

      Налог на доходы физических лиц является одним из самых важных элементов  налоговой системы любого государства. Его доля в государственном бюджете  прямо зависит от уровня развития экономики. В развитых странах он составляет значительную часть доходов государства. К примеру, в США его вклад в бюджет достигает 60%, в Великобритании, Швеции и Швейцарии – 40%, несколько меньше во Франции – 17%,  что много ниже, чем в России – 12-14%.

      Такая ситуация, в общем, свойственна экономике переходного периода. Для того чтобы, с одной стороны, стимулировать рост производства и потребления, а с другой – упростить налоговую систему и тем самым снизить склонность налогоплательщиков к занижению налоговых обязательств, государство вынуждено снижать ставки налогов на доходы (имеются в виду доходы всех экономических агентов независимо от правовой формы).

      В идеале налог на доходы должен быть налогом на чистый совокупный доход  физических лиц, которые либо являются резидентами, либо извлекают определенный доход на территории страны.

      Налог на доходы связан с потреблением (принимаем, что доход, направленный на потребление, равен разнице между чистым совокупным доходом и налогом на доходы), и он может либо стимулировать потребление, либо сокращать его. Поэтому главной проблемой подоходного налогообложения является достижение оптимального соотношения между экономической эффективностью и социальной справедливостью налога. Другими словами, необходимы такие ставки налога, которые обеспечивали бы максимально справедливое перераспределение доходов при минимальном ущербе интересам налогоплательщиков от налогообложения.

      Эта проблема осложняется тем, что на разных этапах экономического развития приоритет может отдаваться либо экономической эффективности, либо социальной справедливости, в соответствии с чем и выбирается шкала налогообложения.

      На  определенных этапах экономического развития, когда доходы населения невелики, доходы бюджета от налога также незначительны. Причем повышение ставок налога в данном случае неэффективно, поскольку приведет к снижению уровня потребления, что, в свою очередь, повлечет еще большее снижение доходов.

      В такой ситуации логичной представляется простая система подоходного  налогообложения, в которую входил бы экономически обоснованный, не облагаемый налогом минимум и применялась бы простая ставка, то есть единая ставка ко всему доходу свыше минимального уровня.

      Например, одной из наиболее важных черт фискальной системы США является отчетливо  выраженное преобладание налогообложения дохода над налогообложением потребления. Однако такая структура приоритетов сформировалась лишь постепенно, под воздействием сочетания различных внешних и внутренних факторов. Американская налоговая система довольно гибка и, в целом, способствует экономическому развитию страны, но, скорее, это сложилось в силу исторической необходимости, чем является следствием экономической мудрости налоговых властей.

      Наличие льгот и вычетов в законодательстве РФ обеспечивает некоторую прогрессивность налога даже при простой ставке, так как чем выше уровень дохода налогоплательщика, тем меньшую долю в его доходе составляет необлагаемая часть и тем выше средняя ставка налога на доходы.

      Кроме того, число налогоплательщиков при  низких ставках налога будет расти, а по мере роста их дохода будет увеличиваться и сумма уплачиваемого ими налога.

      Стоит отметить, что при низком уровне дохода населения основным источником налогообложения является заработная плата. Размеры же других видов доходов  зачастую трудно оценить по причине того, что не создано четкой правовой базы. Кроме того, требуется определенное время для того, чтобы удержания с этих видов доходов стали эффективным налоговым рычагом. Практически невозможно рассчитать и обложить налогом условный доход, получаемый налогоплательщиком от использования собственной квартиры, дома, автомобиля. Поэтому налог на доходы – не единственный налог с населения, он дополняется другими налогами – земельным, налогом на имущество, налогами на наследство и дарение, налогом с денежного капитала, домовым, промысловым и т.д.

      Уклонения от налогов не могут избежать даже страны с развитыми правовой и  налоговой системами. В Швеции, например, по некоторым оценкам, не декларируется  примерно четверть доходов, а во Франции  – треть. В такой ситуации не вызывает сомнений важность четкого определения налогооблагаемой базы.

      В решении этой проблемы цивилизованный мир использует два подхода: первый – глобальный, то есть ко всем доходам в совокупности, второй – шедулярный, то есть по каждому виду доходов в отдельности.

      Первый  подход применяется преимущественно  в развитых странах. Он проще в  отношении исчисления, поскольку  налог рассчитывается на основе совокупного  дохода, но требует определенной честности  от налогоплательщика и отлаженного механизма работы налоговых органов.

      Второй  подход эффективен в переходный период, так как более гибок в плане  регулирования поступлений от разных видов доходов и возможности  удержания налога у источника  выплаты.

      Россия  вслед за развивающимися странами, проведшими в последние годы налоговую реформу (Китай, Египет, Филиппины, Ямайка, Индонезия, Монголия), ввела именно шедулярную систему (с 2002 года к разным видам доходов применяются ставки 6; 13; 30; 35%).

      В Европе, например, этой системы придерживаются Ирландия и Люксембург. Великобритания, родина шедулярной системы, называемой в экономической литературе британской моделью обложения доходов, отказалась от нее почти двадцать лет назад.

      Опыт  этих стран показывает, что при  шедулярной системе собираемость налога, взимаемого у каждого источника выплаты в отдельности более эффективна, в частности, по причине того, что сокращается число лиц, обязанных декларировать свои доходы, и снижаются административные издержки на удержание налога.