Анализ эффективности контрольной работы налоговых органов

Общая структура налоговых  органов включает в себя звенья, действующие на межрегиональном  и межрайонном уровнях. Это обусловливается  спецификой экономической деятельности отдельных категорий налогоплательщиков, например, крупнейших предприятий. Их деятельность выходит за рамки территорий, контролируемых той или иной налоговой  инспекцией, что вызывает необходимость  осуществления комплекса мер  на межрегиональном и межрайонном  уровнях. К указанным звеньям  относятся:

- 8 межрегиональных налоговых инспекций по федеральным округам;

- ряд межрегиональных  налоговых инспекций (МРНИ), создаваемых  по отраслевому признаку –  в определенных сферах, наиболее  подверженных уклонению от уплаты  налогов (межрегиональная инспекция  по контролю в сферах алкогольной и табачной продукции, нефтяного бизнеса и др.), в настоящее время их 9;

- межрайонные налоговые  инспекции двух типов:

1) контролирующие территорию  нескольких административных районов  (в целях экономии бюджетных  средств, повышения эффективности  контроля вследствие углубления  разделения труда);

2) контролирующие определенные  категории налогоплательщиков. (Приложение 1)

Ряд полномочий налоговых  органов передан по законодательству таможенным органам, которые действуют  строго в пределах своей компетенции.

Взаимоотношения между звеньями налоговой службы основаны на принципе вертикальной подотчетности (соподчиненности). Данный принцип означает, что непосредственно  первому звену – ФНС – подотчетно второе – государственные налоговые  органы по республикам, краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, а второму звену – третье, низовое  звено.

Принципом вертикальной подотчетности  обуславливается порядок обмена информацией между звеньями налоговой  службы и доведения законодательного и инструктивного материала. Так, информация о результатах контрольной работы от инспекций 3-го звена поступает  сначала в управления на региональном уровне, где она обобщается и направляется в центральный аппарат. С другой стороны, центральный аппарат доводит  до налоговых органов 2-го уровня законодательные  и инструктивные материалы, разъяснения  по применению налогового законодательства, которые затем направляются нижестоящим  налоговым инспекциям.

Федеральная налоговая служба – единый методический, методологический и координационный центр, осуществляющий руководство нижестоящими территориальными органами.

Полномочия ФНС распространяются на контроль и надзор за:

- соблюдением законодательства  о налогах и сборах,

- правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов,

- правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей.

ФНС реализует различные  обязанности:

- осуществляет государственную  регистрацию налогоплательщиков  и установку контрольных спиртоизмеряющих  приборов на предприятиях по  производству этилового спирта;

- регистрирует в установленном  порядке договоры коммерческой  концессии и контрольно-кассовую  технику;

- ведет в установленном  порядке учет всех налогоплательщиков; государственные сводные реестры  лицензий на производство, хранение, реализацию этилового спирта, алкогольной,  спиртосодержащей непищевой продукции;  реестр лицензий на производство  табачной продукции; реестры разрешений  на учреждений акцизных складов;  единый государственный реестр  юридических лиц, единый государственный  реестр индивидуальных предпринимателей, единый государственный реестр  налогоплательщиков;

- бесплатно информирует  налогоплательщиков о действующих  налогах и сборах; законодательстве  налогах и сборах, порядке исчисления  и уплаты налогов;

- осуществляет возврат  или зачет излишне уплаченных  или излишне взысканных налогов;

- принимает решения об  изменении сроков уплаты налогов,  сборов, пеней;

- устанавливает форму  налогового уведомления, требования  об уплате налога, формы заявления,  уведомления и свидетельства  о постановке на учет в налоговом  органе; форму решения о проведении  ВНП; форму и требования к  составлению акта ВНП; форму  представления налоговыми агентами  информации о суммах выплаченных иностранным организациям доходов; ряд других форм, связанных с уплатой отдельных видов налогов;

- разрабатывает формы  и порядок заполнения расчетов  по налогам, формы налоговых  деклараций и другие документы  и направляет их для утверждения  в Минфин России;

- представляет в соответствии  с законодательством о несостоятельности  интересы РФ по обязательным  платежам;

- осуществляет проверку  деятельности юридических, физических  лиц в установленной сфере.

Федеральная налоговая служба осуществляет контроль территориальных  подразделений и подведомственных организаций, международное сотрудничество по вопросам налогообложения.

Федеральная налоговая служба не вправе осуществлять в установленной  сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме установленных  законодательством случаев, а также  управление государственным имуществом и осуществление платных услуг.

Управления ФНС по субъектам  выполняют аналогичные функции  по отношению к низовым звеньям, контролируют соблюдение законодательства на территории субъектов, организуют и  контролируют работу нижестоящих налоговых  органов. Каждое Управление может иметь  свои задачи и функции, обусловленные  особенностями данного региона.

Налоговые инспекции по районам, городам без районного деления  и районам в городах выполняют  непосредственно функции по осуществлению  налогового контроля подведомственных юридических и физических лиц:

- обеспечивают учет налогоплательщиков;

- контролируют своевременность  представления и достоверность  документов, связанных с уплатой  налогов;

- обеспечивают применение  финансовых санкций, предусмотренных  законодательством, и своевременность  взыскания средств по ним;

- ведут оперативно-бухгалтерский  учет (по каждому налогоплательщику  и виду платежа) сумм налогов  и других платежей, подлежащих  уплате и фактически поступивших  в бюджет, а также сумм пени  и штрафов;

- обеспечивают передачу  правоохранительным органам материалов  по фактам нарушений, за которые  предусмотрена уголовная ответственность;

- составляют и представляют  в вышестоящие налоговые органы  налоговую отчетность

Таким образом, распределение  компетенции в сфере контрольных  полномочий осуществляется, во-первых, по территориальному принципу и, во-вторых, на основе определенных характеристик  проверяемых лиц (масштабы, вид деятельности).

 

1.2 Сущность и трактовки налогового контроля

 

Налоговый контроль – это  государственный контроль, осуществляемый специальными контрольными органами.

Особое внимание к налоговому контролю со стороны государства  обусловлено тем, что налоги выступают  основным источником бюджетных доходов. Налоговые правоотношения изначально конфликтны. Фискальным задачам государства  сформировать централизованные денежные фонды противостоит здесь естественное стремление налогоплательщика максимально  уменьшить размер своих налоговых  платежей. То есть интересы государства  и налогоплательщиков в рамках налоговых  отношений противоположны. Поэтому  контрольной деятельности в сфере  налогообложения государство придает  важнейшее значение. Вместе с тем  правовой институт налогового контроля еще только начинает складываться. До введения в действие части первой НК РФ его нормативный механизм практически  отсутствовал. Отдельные вопросы  проведения налоговых проверок и  оформления их результатов регулировались инструкциями и информационными письмами Госналогслужбы РФ. Все это приводило к многочисленным спорам между налогоплательщиками и налоговыми органами.

Впервые, с выходом Федерального Закона в ст.82 Налогового Кодекса  РФ приведено понятие «налоговый контроль», а сама статья переименована, теперь она называется «Общие положения о налоговом контроле». Так, налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым Кодексом РФ.

В современной научной  литературе существует множество трактовок  налогового контроля. Так, для сравнения  следует привести ряд наиболее часто  встречающихся определений, даваемых этому виду контрольной деятельности российскими учеными.

Т.Ф. Юткина пишет: «налоговый контроль – это элемент финансового  контроля и налогового механизма. Налоговый  контроль пронизывает экономику  по вертикали и по горизонтали, обеспечивая  соблюдение правил бухгалтерского учета  и отчетности, законодательных основ  налогообложения». [2]

Заслуживает внимание определение  налогового контроля, как установленной  нормативными актами совокупности приемов  и способов по обеспечению налогового законодательства и налогового производства, данное Е.Н. Евстигнеевым. [3]

Т.А. Гусева считает, что налоговый  контроль – это специализированный (только в отношении налогов и  сборов) надведомственный (вне рамок  ведомства) государственный контроль, сущность которого состоит не только в проверке соблюдения законодательства о налогах и сборах, но и в  проверке правильности исчисления, полноты  и своевременности уплаты налогов  и сборов. [4]

По мнению М.В. Романовского и О.В. Врублевской, «налоговый контроль – это система мероприятий  по проверке законности, целесообразности и эффективности действий по формированию денежных фондов государства на всех уровнях управления и власти в  части налоговых доходов; выявлению  резервов увеличения налоговых поступлений  в бюджет и улучшению налоговой  дисциплины; совокупность приемов и  способов, используемых органами власти и управления, которые обеспечивают соблюдение налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и  своевременность внесения налогов  в бюджет». [5]

Из вышеприведенных определений  налогового контроля можно сделать  вывод, что авторы, раскрывая понятие  данного феномена, сходятся в том, что налоговый контроль имеет  целью обеспечить полноту, своевременность  уплаты налогов и сборов в бюджет, соблюдение налогового законодательства, применение мер ответственности  за эти нарушения. Также следует  обратить внимание на то, что все  авторы отмечают юридический аспект данной контрольной деятельности, подчеркивая, что она регламентируется соответствующими правовыми нормами.

Следует отметить, что понимание  контроля содержит указание на отличие  его от надзора, которое заключается  в том, что контролирующий вправе проверять не только законность, но и целесообразность деятельности контролируемого. Очевидно, что надзор в системе  налогового контроля осуществляется налоговыми органами путем систематического сбора, обобщения, анализа и обработки  информации о деятельности организаций  и физических лиц в качестве налогоплательщиков. Это своего рода налоговый мониторинг, непрерывное отслеживание состояния  дел в сфере налогообложения. Организационно-правовыми формами  налогового надзора являются государственные  реестры, ведение которых возложено  на органы ФНС России.

В процессе налогового контроля проверяется исключительно законность, но не целесообразность деятельности налогоплательщика. Иногда в литературе в качестве цели налогового контроля называют обеспечение целесообразности (эффективности) осуществляемой налогоплательщиком деятельности. С этим сложно согласиться. Налоговый Кодекс РФ и другие акты налогового законодательства, определяющие компетенцию налоговых органов, не закрепляют за ними право осуществлять проверку финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков с точки зрения целесообразности. [6]

Целью налогового контроля является обеспечение режима законности в сфере налогообложения. Государство  должно регулярно проверять, насколько  правомерно действуют участники  налоговых правоотношений, и при  необходимости обеспечивать соблюдение налогового законодательства путем  применения государственно-правовых мер  убеждения и принуждения. Важной задачей налогового контроля является не только пресечение правонарушений, но и принятие мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению. В конечном счете, речь идет об укреплении налоговой дисциплины налогоплательщиков и совершенствовании  налогово-правовой культуры общества в целом.

Однако субъектам налогового контроля запрещено вмешиваться  в оперативно-хозяйственную деятельность налогоплательщиков. Не допускается  сбор, хранение, использование и  распространение информации, полученной в нарушение положений Конституции  РФ, действующего законодательства, а  также в нарушение принципа сохранности  информации, составляющей профессиональную тайну иных лиц – адвокатскую  тайну, аудиторскую тайну. Причинение неправомерного вреда при проведении налогового контроля недопустимо. Согласно ст. 103 НК РФ убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или  их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную  выгоду (неполученный доход).