Зарубежный опыт предоставления жилищно-коммунальных услуг

Сфера городского хозяйства  во Франции и Финляндии в основном находится в ведении коммуны - наименьшей и наиболее устойчивой административно-территориальной  единицы данных стран. Среди всех административно-территориальных единиц наибольшей популярностью у французов  и финнов пользуется именно коммуна, обладающая большим количеством  полномочий и обязанностей.

Два века назад, во время  Революции, Учредительное собрание Франции приняло решение о  создании на основе церковных приходов новых административно- территориальных  образований - коммун. На сегодняшний  день во Франции насчитывается более 36000 коммун, расположенных в основном в сельской местности.

Важную роль в коммунальных услугах в Франции и Финляндии  играют объединения собственников  жилья, которые представляют собой  некоммерческую потребительскую организацию, объединяющую собственников объектов недвижимого имущества или пайщиков, создаваемую с целью управления комплексом недвижимого имущества, обеспечения эксплуатации этого  комплекса, владения, пользования и  распоряжения имуществом. ОСЖ стало  обобщающим понятием различных юридических  форм жилищной кооперации, таких как  синдикаты во Франции; квартирные акционерные  общества в Финляндии.

Характеристика системы  ЖКХ Финляндии и Франции.

В сфере городского хозяйства, помимо вопросов градостроения и  строительства, коммуна решает большое  количество проблем, касающихся повседневной жизни граждан. В ее ведении находятся  вопросы по организации водоснабжения, канализации, вывоза и переработки  бытовых отходов, технического обслуживания и освещения большинства улиц и дорог, работы городского транспорта, управления некоторыми социально-культурными  учреждениями (яслями, библиотеками, диспансерами), обеспечение общественного порядка, безопасности и соблюдение санитарно-гигиенических требований. Коммуны управляются Муниципальным советом, который выбирается каждые шесть лет всеобщим голосованием, и мэром, который, в свою очередь, избирается советом. В ряде случаев мэр, в качестве должностного лица, выполняет некоторые функции от лица государства. Например, это касается таких случаев, как бракосочетание, ведение дел службы актов гражданского состояния, выдачи некоторых разрешений и т. д.

Во Франции и Финляндии  после строительства инфраструктуры ЖКХ все ее объекты передаются муниципалитету. Все работы ведутся  через муниципалитет. Потому что, в  конце концов, именно муниципалитет  несет политическую ответственность  перед гражданами. А у граждан  самое большое влияние - они голосуют.

Во Франции коммунальные службы являются преимущественно муниципальными. В то же время достаточно широко распространен и опыт применения концессий в коммунальном хозяйстве. Эта форма основана на договоре концессии, в соответствии с которым предприятие  коммунальной сферы передается в  эксплуатацию частной фирме. Производство услуг осуществляется за счет концессионера, при этом он имеет право взимать  с потребителей платежи за предоставление этих услуг. При этом во Франции и  Финляндии, наряду с национализированными газовыми сетями и государственной  энергетикой, существуют и частные, а также функционирующие на основе договора концессии, компании. Эти компании относительно невелики, однако их роль в повышении эффективности снабжения  населения коммунальными услугами представляется весьма значительной.

В Финляндии 1,4 миллиона домов  объединены в 70 000 акционерных обществ  – владельцев жилой недвижимости. 50 000 из них пользуются услугами компаний по управлению недвижимостью (операторов), 20 000 управляются самостоятельно. Оператор (управляющая компания), прежде всего, отвечает за ежедневное управление в  соответствии и согласно договору на управление, в котором оговариваются условия и перечень услуг и расценки.

Оператор (управляющая компания) выбирает эксплуатирующую организацию, для небольших объектов члены  товарищества выбирают ее сами.

Эксплуатирующая организация  предоставляет жилищно-коммунальные услуги либо самостоятельно, либо по договору со специализированными компаниями (ремонтно-строительные, уборка территории, снега, охрана, вывоз мусора и пр.). Эксплуатирующая организация ежегодно отчитывается перед жильцами о доходах  и расходах, а также балансе  общества собственников жилья.

При этом в Хельсинки всеми  коммунальными системами владеет  город. Мэр города считает, что так  надежнее — никто не отключит отопление  ни при каких обстоятельствах. Правда, при этом множество электростанций в Финляндии находится в частных  руках. Более того, отопление в  Хельсинки централизованное. Однако это не мешает бесперебойно предоставлять  услуги ЖКХ, а морозы не повергают  руководство города в знакомое многим российским губернаторам состояние  тягостного ожидания: может, пронесет. А функционирует все нормально  в этих условиях просто потому, что  ЖКХ в Финляндии, как и во многих других странах, давно уже нормальный бизнес (конечно, с учетом социальных особенностей). И не важно, кому принадлежат  объекты ЖКХ, централизована система  отопления или нет. Главное —  сама система управления строится по одинаковым правилам: минимизация издержек и использование передовых технологий. Например, для выработки электроэнергии и тепла можно использовать три  источника — уголь, газ и гидроэнергию. Выбирается то, что дешевле. А на случай сильных морозов (-30° и  ниже) в городе есть резервные станции, которые работают на масле. Особая гордость мэра — две отапливаемые улицы  Хельсинки. Туда совершенно без всяких дополнительных затрат идет вторичное  тепло из домов. Единственная проблема — борьба муниципалитетов с федеральной властью за бюджетные отчисления (в Финляндии все доходы муниципалитетов сначала централизуются в госбюджете, а затем перераспределяются по муниципалитетам. Полностью в распоряжении муниципалитетов остается лишь коммунальный налог). Но в любом случае при нехватке денег муниципалитет имеет право взять кредит. И главное — ему его дадут, потому что в платежеспособности власти сомнений нет.

Что касается конкуренции, то у горожанина есть право и технические  возможности выбрать, у кого выгоднее покупать услуги. В этом случае он должен оплатить городским сетям услуги передачи электроэнергии от альтернативных источников. При этом власти следят, чтобы у компаний не было конкурентных преимуществ.

Конечно, в Финляндии нет 60-процентного износа коммунального  оборудования, но все равно на поддержание  систем в рабочем состоянии, на их обновление, на новые проекты нужны  деньги. Но деньги приходят туда, где система управления понятна и стабильна, где кредит не проблема ни для муниципальной, ни для частной структуры и где гарантируется возврат вложений с прибылью. Местный водоканал — структура, которой полностью владеет город. Это коммерческое предприятие со своим бюджетом. В его распоряжении находятся и сети водоснабжения, и канализационные сети, и все водонапорные башни. Предприятие взяло когда-то кредит в 150 млн. евро на 20 лет и постепенно выплачивает его из своих доходов. Доходы, судя по всему, есть — все жители оплачивают коммунальные услуги. Причем и льготы, и дотации для определенных категорий населения тоже есть, как и в России. На оплату коммунальных услуг у среднего финского гражданина уходит около 20% доходов.

Исполнителей 80% подрядных  работ и в сфере строительства, и в сфере ЖКХ власти отбирают по конкурсу. Часть сложных работ, касающихся реконструкции инфраструктуры городских сетей, связанных с  особым риском, делают муниципальные  организации. Все проекты в городе разрабатываются и утверждаются специальными комиссиями в местном  горсовете, причем многие вопросы решают не чиновники, а горожане через своих представителей в местном самоуправлении.

Фирмы, занимающиеся электро-, газо- и водоснабжением, канализацией, сбором и переработкой мусора и вообще всех промышленных отходов, работают по контракту с муниципалитетами. Существует много типов контрактов. Одни предусматривают  только эксплуатацию указанных систем, другие - ответственность за ремонт, а могут и за строительство  новых объектов. Например, строительство  инфраструктуры ЖКХ для новых  городских районов.

Заказы и на эксплуатацию, и на строительство распределяются через тендеры, которые проводятся муниципалитетами. И на каждом этапе  строительства и эксплуатации фирму  регулярно контролирует муниципалитет.

На уровне правительства  устанавливаются стандарты на то, чем должны быть обеспечены жилые  дома, например, на качество воды. А  в каждом контракте между муниципалитетом  и эксплуатационной компанией определяются конкретные условия работы системы. Например, давление воды, диаметр труб, их материал. В этом же контракте  определяются будущие тарифы на производимые услуги.

Существуют строительно-эксплуатационные фирмы разного уровня, но для небольших  фирм всегда есть проблема поиска средств  на капиталовложения. Она может обслуживать  уже работающую инфраструктуру, но ей трудно найти средства для крупного строительства. Вот почему идет постоянное укрупнение фирм, работающих в ЖКХ. Хотя, конечно, и во Франции, и в  Финляндии все начиналось с маленьких  фирм.

В рассматриваемых странах  применяются разные формы управления многоквартирным жильем. Есть муниципальные  компании, есть частные. Владелец дома может сдавать квартиры в аренду и может квартиры продавать. В  домах, где квартиры продаются, создаются  общества владельцев квартир, которые  заключают договоры об обслуживании дома с какой-либо специализированной фирмой и отдельно со специализированной фирмой, контролирующей качество услуг, и, конечно, с муниципалитетом на поставку воды, газа и т. д. Фирмы, обслуживающие дома, обычно локальные, но есть и общенациональные компании. Условия договора с муниципалитетом стандартного характера. Ясно, что их невозможно подогнать под каждый отдельный дом.

Владельцы отдельных частных  домов могут обслуживать свои дома сами (например, мелкий ремонт). Но и владельцы домов заключают  договоры с муниципалитетом на доставку газа, воды и другие услуги. А обслуживание домов, особенно мелкий ремонт - это  сфера малого бизнеса. И таких  фирм очень много.

Небезынтересно отметить, что при наличии централизованного  газоснабжения в большинстве  случаев используется схема децентрализованного  теплоснабжения.

Вопрос реформы центрального теплоснабжения остро встал в 60-е  годы прошлого века. Сначала была проведена  экспертиза, которая показала, что 50 % тепла утекает на улицу - через  окна, стены, крышу. Французы не стали  сразу взвинчивать цены на услуги ЖКХ.

Сначала была принята программа  трехлетнего утепления жилищного  фонда, и только после этого началась реформа цен и переход на локальное  теплоснабжение.

В этом случае текущие издержки по теплоснабжению существенно снижаются, хотя установка дополнительного  оборудования (котельной) при строительстве  дома требует определенных дополнительных инвестиций.

Однако в долгосрочном плане такая схема оказывается  не только дешевле, но и способствует повышению качества теплоснабжения. Так, в этом случае жильцы действительно могут регулировать температурный режим при отоплении здания, что в схеме централизованного теплоснабжения технически трудно реализуемо (не говоря уже о большой фактической дифференциации в объемах поставок тепла в различные дома в зависимости от их размещения относительно теплотрасс и степени износа отопительных сетей - как магистральных, так и внутриквартальных и домовых).

Если говорить об опыте  по предоставлению коммунальных услуг, то необходимо отметить, что для  управления объектами жизнеобеспечения городов, в указанных странах  распространены формы привлечения  частных предпринимателей, с помощью  концессий.

Важнейшей составляющей коммунальных услуг в таких развитых странах  как Финляндия и Франция являются информационные технологии. Сбор и  обработка информации, взаимодействие коммунальщиков с потребителями  и властными структурами происходит в автоматическом режиме. В целом  весь процесс личного взаимодействия потребителя и поставщика услуг  может проходить через интернет или другие информационные ресурсы. Так, например в Финляндии в процесс  автоматизации коммунальных услуг  в 2008 году было вложено около 7 миллиардов ЕВРО, или 3,5% ВВП.

Для анализа результатов  реформ в области коммунальных услуг  Франции и Финляндии разберем несколько цифр.

Во Франции, в 2008 году, по сравнению с 2000 тарифы на энергию, газ  и другие виды топлива. повысились в 4 раза, в Финляндии за этот же период тарифы выросли в 2,5 раза, что в  целом соответствует уровню инфляции и тенденциям на рынке энергоносителей.

Во Франции в 2000 году оплата коммунальных услуг составляла примерно 22% дохода средней семьи из четырех  человек, в Финляндии – 24%. В 2008 году эти показатели составляли 24 и 25% соответственно. В целом увеличение, как мы видим  не существенно и находится в  пределах инфляции.

Количество объединений  собственников жилья (ОСЖ) во Франции  с 2000 по 2008 годы увеличилось в 1,6 раз, в Финляндии в 1,4 раза. Что свидетельствует  о том. что эти объединения  пользуются авторитетом у населения и являются востребованным институтом предоставления коммунальных услуг.

Основным положительным  моментом в практике предоставления коммунальных услуг во Франции и  Финляндии являются повсеместное распространение  объединений собственников жилья, опыт привлечения к управлению имуществом частных предпринимателей и повсеместное распространение информационных технологий в сфере коммунальных услуг. Важно  также повсеместное распространение  концессий и приватизации. Для  России, из этого списка, в первую очередь необходимо, на мой взгляд внедрять информационные технологии и  привлекать к управлению имуществом частных предпринимателей, через  механизм концессий.

К основным негативным факторам в опыте предоставления коммунальных услуг Франции и Финляндии  относятся, прежде всего, чрезмерная, на мой взгляд, роль муниципалитетов. Это  негативный фактор, так как теоретически может привести к злоупотреблениям со стороны муниципальных чиновников. Впрочем, в России эти моменты  также присутствуют.