3. Организационные основы местного самоуправления. Понятие и виды органов местного самоуправления. Место и роль ОВД в системе органов местного самоуправления

     Сформулируем  подходы к решению проблемы выбора организационной модели местного самоуправления, введя предварительно для некоторого упрощения задачи классификацию

• органов местного самоуправления. Будем использовать следующие основания для классификации этих органов:
• по способу образования;
• по назначению (степени специализации);
• по предметам ведения;
• по способу принятия решений;
• по типу исполняемых функций.

     По  способу образования органы местного самоуправления в самом общем  случае могут быть разделены на выборные и другие. В отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений. Другие же органы создаются  по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые  на добровольной основе с последующим  утверждением (например, комиссии представительного  органа), на основе назначения (местная  администрация), на основе кооптации  по установленным нормам (муниципальные  комиссии: административная, жилищная и пр.) и т.п.

     Точно такая же классификация может  быть, когда используется другой способ создания органов местного самоуправления — способ делегирования полномочий. Общепризнанно в демократических  государствах, что источником и носителем  власти является народ. Исходя из этого, всякие органы власти, в том числе  и органы местного самоуправления как  одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, то есть выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно  либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или населением непосредственно. Указанный правовой акт может  быть общегосударственным (например, конституция, закон) или местным (устав муниципального образования).

     По  назначению органы местного самоуправления можно классифицировать как органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией). При этом под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых  распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения — «отраслевые» органы, то есть занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной из его сфер (возможно несколькими). Более понятным такое деление становится на конкретных примерах.

     Так, очевидно, что от функционирования финансовых и бюджетных органов  в прямой зависимости находится  деятельность практически всех остальных  органов местного самоуправления. В  качестве же специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным  жилищным строительством, муниципальной  собственностью,

     Конечно, такое деление, как и любое  другое, достаточно условно. Ведь можно  сказать, что финансовые органы решают ограниченный круг задач — формируют  и развивают доходные источники  местного бюджета, а органы управления, скажем, муниципальным здравоохранением, наоборот, занимаются широким кругом задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение  большинства других вопросов. Но в  данном случае мы рассматриваем деятельность органов местного самоуправления в  их взаимодействии и взаимовлиянии, то есть проводим внутреннюю классификацию  субъекта управления по степени воздействия  решений одних органов на все  другие.

     С этой точки зрения, вводимые нами основания  для классификации оправданы, так  как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций  и соответствующим образом структурировать  субъект управления, иначе говоря, определить наиболее целесообразную в  каждом конкретном случае структуру  органов местного самоуправления.

     При этом речь не идет о том, что для  исполнения каждой функции необходимо создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами, или в муниципальном  образовании имеется одна общеобразовательная  школа, то и нет необходимости  создавать отдел строительства  или соответственно отдел народного  образования. В этом случае указанные  функции могут исполняться укрупненными структурными подразделениями органов  местного самоуправления. В приведенных  примерах управление строительством может  быть поручено отделу коммунального  хозяйства, а управление образованием — отделу социальной политики или  другим близким по исполняемым функциям подразделениям.

     Деление по предметам ведения мы связываем  с тем, что органы местного самоуправления решают не только вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных  образований, но и исполняют отдельные  государственные полномочия, возложенные  на них органами государственной  власти. Расширение самостоятельности  местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное  обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые  более целесообразно исполнять  на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного  баланса между централизацией и  децентрализацией. Отношение к этому  процессу со стороны населения, органов  местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но мы имеем дело с реальным фактом и обязаны его учитывать.

     Отдельные государственные полномочия могут  исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, исполняются специально создаваемыми органами. В части исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, для нас существенно уже и потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, что предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу материальных и финансовых ресурсов.

     Классификация по способу принятия решений вводится потому, что в зависимости от характера  решений они могут приниматься  в коллегиальном порядке или  единолично.

     Конечно, можно сказать, что в отношении  того, какие органы и по каким  вопросам принимают решения тем  или иным способом, возможен волевой  подход, и в этом случае не имело  бы смысла рассматривать предложенную классификацию как основание  для структурирования органов местного самоуправления. Но на самом деле способ принятия решений обусловлен как  природой органа, так и характером принимаемого решения. Самый очевидный  пример — представительный орган  местного самоуправления. Его основное назначение — представление интегрированных  интересов населения; коллективный интерес выражается здесь посредством  решений выборного коллегиального органа. Ни один из членов этого органа и никакая их обособленная группа не вправе претендовать на выражение  мнения всех избирателей. Следовательно, свои решения от имени населения  этот орган принимает в коллегиальном  порядке.

     Не  следует, однако, делать вывод, что коллегиальное  принятие решений присуще только выборному представительному органу. Его коллегиальность есть прямое следствие его природы, но важен  также и характер принимаемых  решений.

     Представительный  орган принимает наиболее значимые для муниципального образования  решения. Вполне логично, что и некоторые  другие решения, принимаемые другими  органами и также имеющие принципиальное для муниципального образования  значение, могут приниматься коллегиально. К примеру, решения по вопросам распоряжения важнейшими объектами муниципальной  собственности (приобретение, отчуждение, сдача в аренду) могут приниматься  специально создаваемыми коллегиальными органами. В «политическом» плане  коллегиально имеет смысл принимать  решения в тех сферах, где со стороны населения возможны предположения  о предвзятом отношении или даже личном интересе должностного лица (предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным  лицам и т.п.).

     В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством гораздо более эффективно и целесообразно  решать на основе единоначалия, при  котором конкретными сферами  деятельности управляют профессионалы  и они же несут персональную ответственность  за результаты этой деятельности.

     Рассматривая  роль органов местного самоуправления как организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления — населения муниципального образования (местного сообщества), —  можно прийти к выводу, что они (органы) должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому  субъекту: представлять его интересы (проектная функция) и реализовывать  эти интересы (программная функция). Представление интересов заключается  в их выявлении, агрегировании, артикулировании  и в конечном итоге разработке проекта развития муниципального образования (поэтому используется термин «проектная функция») и принятии в форме правовых актов необходимых решений, создающих  правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и. исполнения программы  деятельности органов местного самоуправления (поэтому — «программная функция»), направленной на осуществление проекта.

     Этим  двум типам функций соответствуют  два типа органов — представительные и исполнительные. Отметим сразу, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации  органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций. Вопросы  осуществления власти интересуют нас  здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования  обеспечивается, в том числе и  принятием нормативных правовых актов.

     На  представительные и исполнительные в предложенной классификации органы местного самоуправления разделяются  для удобства их изучения. Хотя в  дальнейшем будет показано, что возможны такие варианты, как совмещение функций  представительного и исполнительного  органов Ъ одном органе, «вырождение» органа до одного должностного лица, расширение органа до всего состава избирателей  муниципального образования (сход граждан) и другие модификации систем органов  местного самоуправления.

     Представительный  орган в целом наделяется в  связи с его ролью в системе  местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Только представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает общеобязательные на территории муниципального образования  правила, решает принципиальные вопросы, связанные с распоряжением муниципальной  собственностью, контролирует от имени  населения деятельность других органов  местного самоуправления.

     Представительный  орган не должен обязательно рассматриваться  как некое монолитное и неделимое  образование.

     Определенные  решения принимаются представительным органом в целом, но разнообразие вопросов, решаемых этим органом, вынуждает  выделять в его составе более.мелкие структурные единицы и определять роль и место в представительном органе каждой такой единицы. Среди  получивших наибольшее распространение  структурных единиц представительного  органа можно назвать комиссии по направлениям деятельности, территориальные  группы депутатов, фракции. Их роль и  место внутри представительного  органа определяются уже и их наименованиями. Комиссии занимаются вопросами, входящими  в определенные сферы деятельности местного самоуправления; территориальные  группы выражают и по мере возможности  реализуют интересы населения отдельных  внутримуниципальных территориальных  образований; фракции представляют интересы политических объединений. Принято  считать, что структурные подразделения  представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право  самостоятельного решения определенного  крута вопросов, отнесенных к компетенции  представительного органа.

     Существуют  и организационные модели местного самоуправления, в которых создается  не один представительный орган, а избирается несколько органов с заранее  определенными полномочиями: бюджетные  органы, контрольные органы, органы, распоряжающиеся муниципальной  собственностью. В этих случаях имеет  смысл говорить о системе выборных органов местного самоуправления и  определять место каждого из избираемых органов в этой системе.

     Исполнительный  орган может иметь еще более  сложную структуру, каждый элемент  которой может быть самостоятельным  в пределах определенной компетенции  органом, структурным подразделением органа, наконец, единоличным должностным лицом. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных, юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления.

     Местные администрации в этой связи во многих случаях не могут рассматриваться  как органы местного самоуправления (органы, обладающие полномочиями по решению  вопросов местного значения), так как  решения принимаются не самой  администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, городским  управляющим, мэром и т.п.). Администрация  же при этом является аппаратом управления, обеспечивающим исполнение полномочий высшего должностного лица. Только в том случае, когда администрация  принимает решения в коллегиальном  порядке (например, ранее существовавшие исполнительные комитеты) есть основания  отнести ее к органам местного самоуправления.