Территориальные основы местного самоуправления

     Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены полномочия органов государственной власти Российской федерации в области местного самоуправления, из которых, кроме принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, к сфере регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления относятся:¹²

• — регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
• — наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации;
• — установление государственных минимальных социальных стандартов;
• — регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
• — регулирование прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• — установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
• — регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
• — регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
• — регулирование основ муниципальной службы. В дополнение специальной статьи к федеральным полномочиям в области местного самоуправления нормами других статей отнесены:
• — ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.12)
• — статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц (ст.18);
• — установление административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.26).

     В отношении местного самоуправления действует система федеральных законодательных актов, включающая в себя:

• Конституцию Российской Федерации;
• федеральные законы по вопросам местного самоуправления;
• федеральные отраслевые законы по предметам ведения Российской федерации, содержащие нормы муниципального права;
• федеральные отраслевые законы по предметам совместного ведения, содержащие нормы муниципального права.

      Федеральные законы устанавливают различные гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом. Необходимые нормы избирательного права содержатся во "Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", прилагаемом к Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Законом предусмотрено, что в случаях установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определенным основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.¹³

     Полномочиям органов государственной власти субъектов российской федерации  в области местного самоуправления также посвящена отдельная статья федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации». В части правового регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления в соответствии с данной статьей субъекты Российской Федерации:

• принимают и изменяют законы о местном самоуправлении
• регулируют порядок передачи объектов собственности Субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
• регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской федерации и местными бюджетами;
• устанавливают нормативы минимальной бюджетной обеспеченности для обеспечения сбалансированности местных бюджетов;
• наделяют органы местного самоуправления отдельными Полномочиями субъектов Российской Федерации;
• устанавливают и изменяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, устанавливают и изменяют их границы и наименования;
• регулируют законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
• регулируют вопросы муниципальной службы;
• принимают и изменяют законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением честного самоуправления;
• устанавливают порядок регистрации уставов муниципального образования.¹⁴

     Также как в федеральном законодательстве, нормы муниципального права содержатся и в значительном количестве законов субъектов Российской Федерации, прямо не относящихся к сфере правового регулирования местного самоуправления, в частности:

• в отраслевых законах субъектов Российской федерации по предметам совместного ведения Российской федерации и субъектов Российской Федерации;
• в отраслевых законах субъектов Российской федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации

      В соответствии с конституционными и  законодательными основами муниципальным образованием самостоятельно разрабатывается устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.¹⁵

      Федеральным законом гарантируются права  граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил  в силу или если данным уставом  не установлен срок полномочий депутатов  представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом правовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он определяется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть основанием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом.

     Каких-либо требований к структуре устава законодательство не содержит. Требования определяются логикой изложения, положенной в основу документа. По своей сути устав — нормативный правовой акт «конституционного» типа. Он определяет систему власти в муниципальном образовании и отношения между этой властью и местным сообществом (населением муниципального образования). В связи с этим устав может быть структурирован следующим образом:

     1. Определение объекта: описание  муниципального образования (состав  территории, границы).

     2. Описание субъекта местного самоуправления:

     а) население как носитель права  на местное самоуправление;

     б) компетенция населения (территориального коллектива) как носителя права на местное самоуправление (общая компетенция муниципального образования)

     в) формы участия населения в  осуществлении местного самоуправления.

     3. Ресурсы местного самоуправления:

     а) экономические ресурсы (муниципальная  собственность)

     б) финансовые ресурсы (местный бюджет, внебюджетные фонды, иные финансовые ресурсы).

     4. Описание вторичных субъектов  местного самоуправления (органов), их компетенции и организации их деятельности.

     5. Установление процедур принятия  устава и внесения в него  изменений.

     С учетом законодательных и иных требований к содержанию устава в представленных укрупненных блоках должны быть выделены более мелкие структурные единицы:

     1. Описание муниципального образования:

     а) состав территории;

     б) границы (описание границ; указание на закон субъекта Российской Федерации, которым установлены границы  муниципального образования; приложения: картографический материал, проектная документация, предусмотренная законодательством субъекта Российской федерации).

     2. Население как носитель права  на местное самоуправление:

     а) принадлежность права на местное  самоуправление населению муниципального образования;

     б) предметы ведения муниципального образования;

     в) формы, порядок и гарантии прямого  участия населения в осуществлении  местного самоуправления.

     3. Экономические ресурсы местного  самоуправления:

     а) муниципальная собственность как  экономическая основа местного самоуправления;

     б) состав муниципальной собственности (категории объектов);

     в) порядок формирования муниципальной  собственности;

     г) общий порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью.

     4. Финансовые ресурсы местного  самоуправления:

     а) состав финансовых ресурсов местного самоуправления;

     б) порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;

     в) общий порядок управления и распоряжения финансовыми ресурсами местного самоуправления.

     5. Органы местного самоуправления:

     а) структура органов местного самоуправления;

     б) порядок формирования органов местного самоуправления;

     в) компетенция органов местного самоуправления;

     г) акты органов местного самоуправления;

     д) организация деятельности органов  местного самоуправления;

     е) статус, гарантии прав и социальные гарантии выборных и иных должностных  лиц местного самоуправления;

     ж) ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления

     6. Установление процедур принятия  устава и внесения в него  изменений:

     а) порядок принятия устава;

     б) вступление в силу устава;

     в) порядок внесения изменений и  дополнений в устав.

     Рассмотрим, каким образом в соответствии с законодательством устав муниципального образования может быть разработан, принят и зарегистрирован.¹⁶

     Разработка  устава в соответствии с Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской федерации» осуществляется муниципальным образованием самостоятельно. Поэтому порядок подготовки, рассмотрения и принятия устава должен регламентироваться правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Также Федеральным законом предусмотрено, что устав муниципального образования может быть принят представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на местном референдуме или сходе граждан). Решение о форме принятия устава должно быть принято представительным органом местного самоуправления.