В Федеральном закон  о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены механизмы судебной защиты прав граждан при осуществлении инициативы проведения голосования. Так, непринятие решения представительным органом муниципального образования о назначении голосования ведет к возбуждению судебной процедуры, которую могут инициировать граждане, выступающие инициаторами проведения голосования по изменению границ. Такая возможность должна предусматриваться в законе субъекта РФ.

     Следует отметить, что субъектами обращения  в суд в случае, если представительный орган муниципального образования  не назначил в тридцатидневный срок дату проведения голосования, могут  быть глава местной администрации, глава муниципального образования  и органы государственной власти субъекта РФ.

     Законом определено понятие преобразования муниципальных образований, чего не было ранее. В настоящее время  под преобразованием муниципального образования понимаются:

• - объединение нескольких муниципальных образований в одно;
• - разделение одного муниципального образования на несколько самостоятельных муниципальных образований;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

     Преобразование  муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ, и его инициаторами могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной  власти субъектов РФ, федеральные  органы государственной власти. Инициатива населения при этом, так же, как  и инициатива по изменению границ муниципального образования, осуществляется в порядке, установленном для  выдвижения инициативы проведения местного референдума.

     Согласие  населения при преобразовании муниципальных  образований необходимо в следующих  случаях:

• - предполагаемого изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделения его из состава района (ч. 7 ст. 13);
• - предполагаемого изменения статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского поселения и включения его в состав района (ч. 7 ст. 13);
• - если предполагаемое объединение муниципальных районов влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 4 ст. 13);
• - если предполагаемое объединение поселений влечет изменение границ иных муниципальных образований (муниципальных районов, поселений, городских округов) (ч. 3 ст. 13);
• - предполагаемого разделения поселения, в случае образования двух и более поселений (ч. 5 ст. 13).

     Во  всех указанных выше случаях отсутствие согласия населения препятствует принятию закона субъекта РФ.⁵

     При преобразовании муниципальных образований, заключающемся в объединении  и разделении муниципального района (муниципальных районов), получение  согласия населения на такое преобразование Федеральным законом в редакции 2003 г. не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границ других районов и поселений (ч. 4 и 6 ст. 13). В этом случае решения об изменении границ района и поселения принимаются представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

     Следует обратить внимание на то, что после 1 января 2006 г. вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания (ч. 3 ст. 28, ч. 1 ст. 83).

     Настоящий Федеральный закон предусматривает, что порядок выдвижения инициативы по проведению голосования, само голосование, подведение и опубликование его  итогов должны устанавливаться законом  субъекта РФ в соответствии с Федеральным  законом "Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации" и  с положениями комментируемого  Федерального закона.

     Таким образом, закон субъекта РФ, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам преобразования муниципального образования, должен включать в себя следующие  основные положения и разделы:

• - перечень возможных оснований выдвижения инициативы населения по проведению голосования по вопросу преобразованию муниципальных образований;
• - выдвижение инициативы населения по проведению голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
• - назначение голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
• - образование участков голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
• - регистрация участников и составление списков участников голосования по вопросу преобразования муниципального образования;
• - агитация;
• - финансирование голосования;
• - голосование;
• - подведение итогов и результатов голосования;
• - обжалование нарушений прав граждан и иных субъектов, имеющих право выдвижения инициативы голосования, прав граждан на участие в голосовании по вопросу преобразования муниципального образования.⁶

     При изменении статуса городского поселения  в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его  статуса городского округа необходимо руководствоваться следующим:

• - изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти;
• - инициатива населения об изменении статуса городского поселения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума;
• - инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении статуса городского поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;
• - изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;
• - мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования по вопросу о преобразовании муниципального образования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение;
• - изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

2. Развитие правовой  основы местного  самоуправления

      Конституция РФ содержит специальную главу о  местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.⁷

      В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.

      Конституцией  РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.

     Пределы федерального регулирования в области  местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации.

     Пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Это в соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривает издание федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.

     На  основании этого действует  Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". Данным законом определены полномочия органов государственной  власти Российской федерации в области  местного самоуправления, из которых, кроме принятия и изменения федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, к сфере регулирования вопросов организации и деятельности местного самоуправления относятся:⁸

• — регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
• — наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации;
• — установление государственных минимальных социальных стандартов;
• — регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;
• — регулирование прав граждан на осуществление местного самоуправления;
• — установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
• — установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;
• — регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
• — регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
• — регулирование основ муниципальной службы. В дополнение специальной статьи к федеральным полномочиям в области местного самоуправления нормами других статей отнесены:
• — ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.12)
• — статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц (ст.18);
• — установление административной ответственности за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.26).⁹

     Устанавливая  компетенцию местного самоуправления, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» отнес к предметам ведения местного самоуправления значительное количество вопросов, так или иначе входящих в сферу регулирования федеральным законодательством (финансы, налоги и сборы, образование, здравоохранение, охрана общественного порядка и др.) (ст.6). В связи с этим нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных законов.¹⁰

     Итак, в отношении местного самоуправления действует система федеральных законодательных актов, включающая в себя:

• Конституцию Российской Федерации;
• федеральные законы по вопросам местного самоуправления;
• федеральные отраслевые законы по предметам ведения Российской федерации, содержащие нормы муниципального права;
• федеральные отраслевые законы по предметам совместного ведения, содержащие нормы муниципального права.

      Федеральные законы устанавливают различные  гарантии прав граждан на проведение выборов в органы местного самоуправления. Так, если законодательным органом субъекта РФ не приняты законы о выборах в эти органы, то выборы проводятся на основе временных положений, принимаемых представительными органами местного управления в соответствии с федеральным законом.

      Законом предусмотрено, что в случаях  установления нарушений конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления по определенным основаниям дата выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и порядок их проведения устанавливаются судом. Эти и другие гарантии направлены на то, чтобы не допустить воспрепятствования проведению выборов в органы местного самоуправления.¹¹

     Пределы федерального регулирования в области  местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации.

     Пунктом «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации местного самоуправления. Это в соответствии с пунктом 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривает издание федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.