Содержание права муниципальной собственности

      Во-вторых, подобное регулирование затрудняет создание новых органов местного самоуправления, так как для их создания требуется пройти достаточно сложную процедуру. Эта процедура  включает утверждение 2/3 голосов от установленного числа депутатов, а также регистрацию произведенных изменений органами юстиции. Поэтому создание новых органов местного самоуправления, разрастание системы органов местного самоуправления чрезвычайно затруднено. Следствием такого положения вещей должно стать в том числе ограничение процесса появления новых муниципальных учреждений - участников гражданского оборота, которые несут ограниченную ответственность по своим обязательствам (только принадлежащими им денежными средствами) и соответственно являются достаточно рискованными участниками имущественных отношений.

      В-третьих, вышеуказанные положения законодательства должны заставить муниципальные  образования формировать наиболее целесообразную систему органов  местного самоуправления, рассчитанную на функционирование в течение длительного периода времени. Необходимость формирования именно такой системы вызвана существенными трудностями, связанными с изменением структуры органов местного самоуправления.

      Очевидно, что частые реорганизации снижают  качество работы органов местного самоуправления. Соответственно и со снижением их количества осуществление права муниципальной собственности будет более целесообразным и продуманным. К тому же устойчивость системы органов местного самоуправления способствует большей информированности физических и юридических лиц об их задачах и функциях.

      Анализируя  вопросы выступления муниципальных  образований как субъектов имущественных  отношений, нельзя не обратить внимание еще на одну проблему, а именно факт наличия у органов местного самоуправления статуса юридических лиц - учреждений. Подобное положение подвергается частой и жесткой критике со стороны юридической общественности. «Острие» этой критики направлено на неестественное сочетание положения органа субъекта права и статуса субъекта права. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 125 ГК РФ органы местного самоуправления осуществляют и приобретают имущественные права и обязанности от имени муниципальных образований. В то же время согласно ч. 7 ст. 37, ч. 9 ст. 35, ч. 2 ст. 41 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица и являются муниципальными учреждениями. Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 41 указанного Федерального закона в муниципальных образованиях в качестве юридических лиц могут создаваться органы местной администрации. Таким образом, муниципальные образования получают возможность наделения структурных подразделений своих органов - юридических лиц правами юридического лица. Очевидно, что органы юридических лиц (и тем более структурные подразделения этих органов) юридическими лицами не являются и являться не могут по определению.

      Отказ от наделения органов местного самоуправления статусом юридического лица влечет еще  одно следствие, а именно увеличение ответственности муниципальных образований. Действительно, их ответственность не будет ограничиваться только средствами соответствующих муниципальных органов - бюджетных учреждений. Взыскание придется возлагать на средства всего бюджета, предусмотренные на соответствующие цели (закупку тех или иных товаров, оплату работ, услуг). Представляется, что для крупных муниципальных образований с относительно крупными бюджетными расходами это слишком резкий переход. В то же время для небольших муниципальных образований, какими являются сельские поселения, полная ответственность допустима, так как стоимость необходимых им товаров, работ, услуг относительно невелика.

      Необходимо  отказаться от предоставления права  юридического лица территориальным  органам местной администрации, так как создание юридических лиц на базе структурных подразделений органов муниципальных образований, являющихся юридическими лицами, на самом деле не укладывается ни в какие рамки юридической логики. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Содержание права  муниципальной собственности 

      Содержание  субъективного права собственности  традиционно описывается в гражданском  праве с помощью триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Об этом говорится и в Конституции  РФ (ст. 130), и в ГК РФ (ст. 209). Первенство введения этой триады в научный оборот и российское законодательство приписывается М.М. Сперанскому¹³, хотя в качестве характеристики правомочий собственника она применялась уже в Средние века¹⁴.

      Правомочие  владения - юридически обеспеченная возможность  хозяйственного господства собственника над вещью. Правомочие пользования - юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления. Правомочие распоряжения - юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении вещи¹⁵. В цивилистической литературе встречаются и другие определения вышеназванных правомочий. Многие из них в большей степени отражают сущность соответствующего элемента права собственности, чем указанное классическое определение¹⁶.

      Таким образом, триада как модель субъективного  права собственности крайне удобна для унифицированной характеристики любой формы права собственности.

      Вполне  возможно, что со временем содержание права собственности будет определяться иначе. Однако до настоящего момента никаких принципиально новых правомочий, которые бы не охватывались совокупностью правомочий владения, пользования и распоряжения, в рамках права собственности не выявлено.

      Поэтому, упоминая о неполноте триады, представляется необходимым всегда делать оговорку о том, что пока эта формула выступает в качестве наиболее полного выражения правовых возможностей собственников. Любые попытки выделения новых правомочий субъектов права собственности должны осуществляться крайне осторожно. В противном случае возможно появление в теории права и закрепление в законодательстве не вполне удачных правовых конструкций. В настоящее время, по справедливому замечанию Н.Ю. Мурзиной, «выделение других правомочий собственника, кроме владения, пользования и распоряжения, не имеет, на наш взгляд, практического смысла»¹⁷.

      Не  является исключением в этом плане  и право муниципальной собственности. Оно наравне с правом государственной, а также частной собственности является одной из разновидностей права собственности. Поэтому содержание права муниципальной собственности не может включать элементы, отличные от содержания права собственности в целом.

      Легальное определение права собственности  в основных чертах должно охватывать как право частной собственности (в его пределах право собственности физических лиц и право собственности юридических лиц, право собственности на недвижимое и движимое имущество), так и право публичной собственности (государственной). На это обращали внимание уже российские ученые, анализировавшие содержание права собственности по Своду законов Российской империи.

      Однако  попытки выделить особые правомочия в составе права публичной  собственности в российской цивилистике  были предприняты. Более того, результаты данных попыток получили свое закрепление в законодательстве. Речь идет о правомочии управления.

      Впервые выделить четвертое правомочие государства-собственника - правомочие управления предложил  А.В. Павлов, ссылаясь на недостаточность категорий владения, пользования и распоряжения для описания содержания права государственной собственности на землю¹⁸.

      Анализ  законодательства, регулирующего местное  самоуправление, уставов муниципальных  образований показывает, что правом управления в случае с муниципальной собственностью наделяются не муниципальные образования в целом, а отдельные органы и должностные лица местного самоуправления.

      Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 41 Устава городского округа «Город Хабаровск» от 13 июля 2004 г. №509¹⁹ управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном городской Думой, относится к полномочиям Администрации города. В части 1.14 ст. 31 Устава города Пензы от 30 июня 2005 г. №130-12/4 закреплено, что управляет и распоряжается муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом, глава города²⁰.

      Муниципальные образования в целом наделяются по отношению к муниципальной  собственности правомочиями владения, пользования и распоряжения (п. 3 ч. 1 ст. 14, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 №131-ФЗ), как и другие собственники в соответствии с гражданским законодательством.

      Определяя содержание полномочия управления муниципальной  собственностью, следует иметь в виду следующий факт. К осуществлению правомочий владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью подключено большое количество организаций, оперирующих муниципальным имуществом своей волей и от своего имени (субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления). Данные организации входят в систему муниципального управления, и их деятельность объективно нуждается в руководстве и контроле, чем занимаются уполномоченные органы местного самоуправления и что составляет содержание правомочия управления муниципальным имуществом.

      Таким образом, на уровне местного самоуправления управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность отдельных  уполномоченных должностных лиц  и органов местного самоуправления по обеспечению надлежащего осуществления принадлежащих муниципальным образованиям правомочий владения, пользования и распоряжения.

      Несмотря  на обозначенную спорность категории  управления как составного элемента содержания права собственности  она была включена в этом качестве в законодательство.

      В теории выделялось еще одно правомочие публично-правовых образований как  собственников, а именно правомочие контроля. Так, по мнению В.П. Мозолина, в перечень правомочий, составляющих содержание права собственности, помимо пользования, владения и распоряжения могут входить и другие правомочия, прежде всего право управления и право контроля. На его взгляд, данные права приобретают важное значение в настоящее время, когда управление имуществом, принадлежащим собственнику (прежде всего, предприятиям), переходит в руки профессиональных управляющих²¹.

      На  взгляд автора право контроля - такой же элемент правомочия пользования или распоряжения, как и рассмотренное право управления. Действительно, если собственник проверяет, насколько эффективно управляющий управляет его имуществом, он обеспечивает нужный ему (собственнику) режим эксплуатации этого имущества, то есть реализует правомочие пользования. Если собственник контролирует акты распоряжения имуществом, например, когда дает согласие на распоряжение субъектом хозяйственного ведения недвижимым имуществом, он участвует в распоряжении этим имуществом, реализует правомочие распоряжения. Таким образом, никаких оснований включать в триаду право контроля не имеется.

      Выше  было отмечено, что право муниципальной собственности включает те же правомочия, что и все другие разновидности права собственности. Однако это не значит, что обозначенные правомочия в случае с правом муниципальной собственности имеют то же содержание, что и в случае с правом частной собственности. Безусловно, отличия имеют место. Их можно разделить на две группы. Одни связаны с предоставлением муниципальным образованиям дополнительных гражданско-правовых возможностей, другие - с ограничением их возможностей по сравнению с субъектами права частной собственности.

      К первой группе отличий следует отнести  возможность передавать имущество  в хозяйственное ведение и  оперативное управление для казенных предприятий и автономных учреждений (ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 115 ГК РФ). Так, целый ряд сделок субъекты хозяйственного ведения обязаны согласовывать с собственником принадлежащего им имущества. Например, в силу ч. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе распоряжаться принадлежащим ему недвижимым имуществом без согласия собственника.

      Требования  о согласовании значительной части  актов распоряжения установлены  и для автономных учреждений. В  соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 03 ноября 2006 №174-ФЗ «Об автономных учреждениях»²² автономные учреждения без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

      В случае с казенными предприятиями практически все сделки по распоряжению имуществом должны согласовываться с собственником их имущества (ч. 1 ст. 297 ГК РФ).

      Соблюдение  данных требований чрезвычайно затрудняет установление обязательственных отношений. Их несоблюдение может повлечь недействительность (ничтожность) совершенных сделок, нанеся ущерб интересам контрагентов субъектов указанных ограниченных вещных прав.