Реорганизация местного самоуправления

Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется мажоритарная система выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой системы следует отнести: приближенность избранных депутатов к своим избирателям; депутатам хорошо знакомы свои избирательные округа, интересы жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы избирателям. Недостатком является: у сформированного на такой основе представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект развития территории муниципального образования; каждый депутат стремится решить проблемы своего округа.

Пропорциональная же избирательная система обладает рядом противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед избирателями; представительный орган является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития муниципального образования.

Проблема применения пропорциональной системы заключается в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне. Здесь имеются виду не столько чисто политические муниципальные избирательные объединения, сколько так называемые “ муниципальные (ратушные) партии. Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития территории.

Поэтому представляется уместным применение смешанной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.

С точки зрения формирования органа, максимально отражающего интересы жителей муниципального образования базовой целесообразно рассматривать пропорциональную систему. Применять ее следует там, где есть для этого условия - прежде всего сложившиеся политические структуры. Поэтому в настоящее время следует говорить о переходных моделях. В качестве примера такой модели можно назвать мажоритарную систему с единым многомандатным округом, которая в крупных городах может трансформироваться в мажоритарную систему с несколькими многомандатными округами.

Однако политическое структурирование общества происходит не само по себе. а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительных орган, местные власти должны стремиться к созданию и соответствующих условий. Одним из таких стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы.

В законах о выборах в органы местного самоуправления практически всех субъектов РФ в основу положена мажоритарная избирательная система. Она обусловлена рядом факторов : степенью привычности как для населения, так и для представителей органов власти; относительной простотой организации избирательной кампании; неразвитостью политической структуры общества на местном уровне; боязнью резких перемен; сложностью для населения при голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели голосуют за своих представителей, исходя скорее из их личных или деловых качеств, а не партийной принадлежности.

Какой бы ни была принята модель организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, как правило выделяются три основополагающих элемента: глава муниципального образования, представительных выборный орган и исполнительный орган. Каждый из этих органов имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти обстоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в каждый из этих органов.

При формировании главы муниципального образования законы субъектов РФ о местном самоуправлении предусматривают либо один способ, либо несколько. В последнем случае право окончательного выбора предоставляется законом субъекта РФ непосредственно местному сообществу. Предполагаются следующие варианты:

избрание непосредственно населением (Омская[15], Тюменская[16], Читинская[17] области, Алтайский[18], Красноярский края[19]);

избрание на собрании (сходе) граждан (Томская область[20]);

избрание из числа депутатов представительного органа как главы местного самоуправления (Омская[21], Томская,[22] Тюменская[23], Читинская области[24], Алтайский[25], Красноярский края[26]);

занятие этой должности в силу избрания председателем соответствующего представительного органа (Омская область[27]);

назначение, например, по результатам конкурса, или иное (Омская область).[28]

Таким образом предусматривается возможность проведения как прямых выборов непосредственно населением, так и косвенных. Следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусмотрено только два способа избрания главы муниципального образования - непосредственно населением и представительным органом местного самоуправления. Поэтому такой способ, как назначение по результатам конкурса, как это предусмотрено в Омской области, противоречит действующему законодательству. Хотя следует отметить, что в этом случае появляется возможность предъявлять профессиональные требования к претендентам, что представляется достаточно целесообразным.

Наиболее слабо проработанным в настоящее время является избрание главы местного самоуправления представительным органом местного самоуправления. Как правило, этот вопрос регулируется актами органов местного самоуправления (уставами муниципальных образований, регламентами представительных органов местного самоуправления).

В соответствии с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав граждан в РФ” для лица, претендующего на должность главы муниципального образования, могут быть установлены только два ценза - оседлости и возрастной. Это положение получило свое развитие в статье Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Но в соответствии с Уставами городов Барнаула, Новосибирска, глава муниципального образования должен иметь высшее образование. Указанное положение противоречит федеральному законодательству.

В законах субъектов РФ о местном самоуправлении подробно об избрании представительного органа не говорится, большинство ограничивается констатацией необходимости проведения выборов.

Вопросы выбора типа избирательной системы, количества округов и иные, непосредственно характеризующие организации и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в законах субъектов РФ о местном самоуправлении не рассматриваются. Также практически не освещены вопросы избрания исполнительного органа местного самоуправления. И, как правило, предусматриваются не выборы, а другие способы формирования исполнительного органа - назначение или конкурс.

2.2 Местный референдум 

В Российской Федерации местный референдум - это народное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления.[29]

В статье 22 Федерального закона “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепляется, что порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов России. Ряд субъектов Российской Федерации уже приняли законы о местном референдуме, в некоторых только разрабатывается.

Для правового регулирования законодательными органами субъектов РФ вопросов, выносимых на местный референдум, характерно несколько подходов. В законе субъекта Федерации о местном референдуме:

закрепляется, что на местный референдум могут выносится любые вопросы местного значения, отнесенные к таковым действующим законодательством и уставом муниципального образования (Алтайский край)[30];

закрепляется, что на местный референдум выносятся, непосредственно затрагивающие интересы местного сообщества;

закрепляется, что на местный референдум могут выносятся вопросы в соответствии с приведенным перечнем (Амурская область)[31]. Такой перечень может включать: принятие и изменение устава муниципального образования; структура органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; установление и изменение муниципального образования; использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территории; необходимость введения местных налогов и сборов; изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности;

обозначен перечень вопросов, которые не могут выносится на местный референдум (Новосибирская область); к таким вопросам относятся : утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Во всех рассмотренных законах содержится норма, запрещающая выносить на местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции органов государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской областях, Алтайского края о местных референдумах дополнительно закреплено, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

В них также закрепляется, что референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума - обязательный. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятии, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также граждан. Но ряд субъектов РФ посчитали необходимым предусмотреть и возможность проведения факультативного референдума. Например, в Алтайском крае, здесь также принят закон “О краевом народном опросе (плебисците)”.

Зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму непосредственной демократии - плебисцит. Плебисцит весьма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности:

1. Референдум отличается  от плебисцита тем, что голосование  происходит по требованию активной  части населения, изложенной в  петиции. Роль органов самоуправления  заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по  инициативе органов самоуправления; народу отводится пассивная роль.

2. Особенностью референдума  является предварительное обсуждение  народными представителями выносимого  на голосование вопроса либо  тех или иных мер законодательного  порядка, которое по их санкции  идет на одобрение всего народа.

Юридическая энциклопедия[32] определяет плебисцит как опрос населения, проводимый как правило по проблемам судьбы соответствующей территории. Далее отмечается, что с формально - юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума. Таким образом, плебисцит и референдум отличаются по правовым последствиям принимаемых решений. Решение, принятое на референдуме носит обязательный характер, решение, принятое на плебисците - рекомендательный.

Исходя из вышеизложенного на местном уровне целесообразно видимо использовать не только обязательный референдум, но и факультативный опрос, который является наиболее приближенным к населению. И он отвечает сути самоуправления, как самоорганизации жителей для самостоятельного решения местных вопросов.

2.3 Органы территориального  общественного самоуправления населения 

В соответствии с 3 статьей Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” местное самоуправление осуществляется гражданами России путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, а также через выборные органы местного самоуправления. В статье 27 названного закона вводится понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в местном самоуправлении.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление рассматривается как самоорганизация граждан по месту жительства и как форма участия населения в местном самоуправлении.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона от мая 1995 года “Об общественных объединениях” введена организационно - правовая форма общественного объединения “ орган общественной самодеятельности”. В статье 12 указанного закона раскрывается понятие органа общественной самодеятельности как не имеющие членства общественное объединение, одной из целей которого может являться совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц.

Возникают вопросы: какова природа органов территориального общественного самоуправления, каким законодательством регулируются порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления - законодательством об общественных объединений, о некоммерческих организациях, о местном самоуправлении или и тем и другим?

О. Е. Кутафин и В. И. Фадеев[33] отмечают, что “ в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими - то условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно - бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов”. Это определение наиболее отражает суть вопроса.

Система территориального общественного самоуправления (далее ТОС) включает в себя : общие собрания (сходы), конференции жителей, опросы населения, иные формы непосредственной демократии; органы ТОС ( советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, а также поселков, сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в последних самостоятельные органы местного самоуправления не формируются), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.п.) Территории, на которых действуют органы общественного самоуправления, устанавливаются по предложению жителей соответствующей администрацией и утверждаются представительным органам местного самоуправления.