Региональная политика развития местного самоуправления

Органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов Федерации не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.

Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, подготовки проектов договоров и соглашений и т.п.. Договоры соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов, взаимодействия государственных и муниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон по обеспечению материально-финансовыми ресурсами.

Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов, в рамках отдельно взятого субъекта федерации, с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.

Действующее законодательство позволяет субъектам Федерации выбирать любую модель территориальной организации с учетом местных географических, политических, культурных, национальных, исторических и других особенностей. В России сформированы территории муниципальных образований всех возможных типов: городские и сельские поселения, сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).

К сожалению, территории муниципальных образований часто определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций. В конечном итоге это привело к тому, что в большинстве субъектов Российской Федерации территориальная организация далека от оптимальной.

С формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для организации эффективного муниципального управления нет. Более того, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано региональными органами управления. Основными причинами этого являются:

• отсутствие целостной системы государственного территориального управления;
• неточность в определении компетенции уровней власти;
• слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;
• несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
• недостаточная подготовленность кадров;
• недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;
• недостаточно рациональная территориальная организация;
• неоптимальные структуры органов управления;
• непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.

Объективные проблемы нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.

Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других в силу объективных обстоятельств потребуют длительного времени.

При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий районов можно отметить социальную поддержку и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в то же время отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.

В рамках предлагаемого подхода города получают полный объем компетенции согласно действующему законодательству, а также отдельные делегированные государственные полномочия.

Поселки, сельсоветы, а также приравненные к ним крупные сельские населенные пункты получают полномочия в пределах реальных возможностей и существующей инфраструктуры.

Районы получают полномочия на исполнение функций поселков, сельсоветов и иных муниципальных образований, которые не могут быть исполнены ими самостоятельно, а также отдельные переданные государственные полномочия.

Административно-территориальные образования (объединенные районы) получают полномочия на решение вопросов долгосрочного социально-экономического развития территории, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, а также на осуществление контроля за деятельностью нижестоящих уровней власти.

Глава 2 Эффективность работы органов местного самоуправления как основа формирования инвестиционного климата в муниципальном образовании

На основе анализа практик по созданию условий для привлечения инвестиций городами России показана роль органов местного самоуправления в формировании инвестиционного климата на своей территории. Особое внимание уделяется нормативному регулированию муниципальной инвестиционной политики.

Как показывает международный опыт и российская практика создания благоприятного инвестиционного климата, значительная часть этих вопросов решается на муниципальном уровне, и эффективность усилий местной администрации может иметь решающее значение при выборе инвесторами места размещения своих производств и реализации иных прямых инвестиций.

В этих условиях становится очевидной необходимость использования всего арсенала методов стимулирования инвестиционной деятельности, а также поиска новых подходов к управлению инвестиционными процессами на уровне муниципального образования.

Под инвестиционной политикой муниципального образования понимается целенаправленная деятельность органов местного самоуправления по активизации и стимулированию инвестиционного процесса на его территории, привлечению и эффективному использованию ресурсов для решения проблем комплексного социально-экономического развития муниципального образования и, как следствие, повышения уровня жизни населения [1].

Инвестиционная деятельность в России осуществляется согласно федеральному закону от 25.02.1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Инвестиционная деятельность муниципалитета регулируется как общим государственным законодательством, так и системой нормативных актов регионального и муниципального значения, которые, как правило, конкретизируют положения федеральных законов с учетом своих социально-экономических особенностей, а также определяют собственные инициативы.  
На практике используются два вида инвестиций: в форме капитальных вложений, обеспечивающие воспроизводство основных средств, и портфельные (приобретение ценных бумаг), обеспечивающие воспроизводство финансовых средств. Для муниципальных образований основную роль играют капитальные вложения - затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих объектов.

Условия и предпосылки привлечения инвестиций на территорию муниципального образования связаны с эффективностью деятельности органов местного самоуправления. Здесь могут иметь место две ситуации, предполагающие различную роль органов местного самоуправления.  
В первом случае, когда в качестве инвесторов выступают организации не муниципальной формы собственности, роль органов местного самоуправления сводится к созданию благоприятных условий для инвестиционной деятельности. Это предполагает предоставление инфраструктурно подготовленных площадок, согласование проектной документации на строительство с точки зрения интересов местного сообщества, установление льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, защиту интересов инвесторов и т. д.  
Во втором случае органы местного самоуправления напрямую участвуют в инвестиционной деятельности. Наряду с мерами по созданию благоприятных условий для инвестирования такое участие предполагает использование средств местных бюджетов для полного или частичного финансирования инвестиционных проектов, разработку и утверждение таких проектов, привлечение для инвестиционной деятельности кредитных ресурсов путем выпуска муниципальных займов, проведение конкурсов исполнителей и отбор инвестиционных проектов.

Важным направлением инвестиционной политики органов местного самоуправления является работа по включению инвестиционных проектов, необходимых для жизнеобеспечения муниципального образования, в федеральные и региональные инвестиционные программы. Эта работа особенно актуальна для таких сфер, как снос ветхого жилья, коммунальная энергетика, социальная сфера и т. п. Как правило, мероприятия федеральных и региональных программ финансируются из бюджетов разных уровней на основе долевого участия.

Понимая ограниченность возможностей местного бюджета и бюджетов вышестоящих уровней, в целях развития безусловным приоритетом в работе муниципальной власти является привлечение внебюджетных инвестиций. Важным инструментом, оказывающим существенное влияние на приток инвестиций на сегодняшний день, выступает публично-частное партнерство, которое может иметь достаточно разнообразные формы [3].

Необходимым условием привлечения инвестиций в развитие территории является маркетинговый подход к муниципальному управлению, который обеспечивает возможность привлечения инвестиций для более эффективного решения проблем социально-экономического развития [4]. В основе инвестиционной составляющей маркетинга территории муниципального образования, согласно мировой практике, лежат четыре компонента - продукт, цена, позиционирование, продвижение. Маркетинговым продуктом в муниципальном образовании является его инвестиционный потенциал.

Привлечение средств населения в инвестиционную сферу путем продажи акций предприятий и инвестиционных фондов могло бы рассматриваться как один из серьезных источников инвестиций. Однако в нашей стране пока этот инструмент на муниципальном уровне применяется достаточно редко из-за слабой финансовой самостоятельности муниципальных образований, что обусловлено действующими нормативными документами по межбюджетным отношениям. Стимулировать инвестиционную активность населения можно путем установления в инвестиционных фондах более высоких, по сравнению с другими финансовыми учреждениями, процентных ставок по личным вкладам. Для притока сбережений населения на рынок капитала необходима широкая сеть посреднических финансовых организаций - инвестиционных банков и фондов, страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и др.

Действенность мер по формированию финансовых механизмов привлечения и поддержки инвестиций требует от местной администрации прежде всего перехода от логики «бюджетных расходов» к логике «бюджетных инвестиций в расширение налоговой базы города». Такая логика предполагает оценку по каждому конкретному инвестиционному проекту его бюджетной эффективности и определение на этой основе экономически оправданного объема и мер его возможной финансовой поддержки со стороны муниципалитета. Кроме того, важным является формирование в структуре местной администрации компетентной команды специалистов, способной обеспечить использование возможностей международных и российских институтов развития, инвестиционных и банковских структур, налаживание с ними регулярного взаимодействия и ведение профессионального диалога, а также создание в городе филиалов и представительств инвестиционных и специализированных фондов.  
С 2010 г. на территории РФ внедряется модельная программа по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в субъекте Российской Федерации, а с 2011 г. «Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе», подготовленный Агентством стратегических инициатив в партнерстве с общероссийской общественной организацией «Деловая Россия». Их цель - создание равных, унифицированных административных условий для ведения бизнеса, внедрение лучших российских и международных практик взаимодействия органов власти с предпринимателями, кратное увеличение притока инвестиций [5]. Вышеназванные стандарты написаны для исполнительных органов субъекта Федерации, но вполне очевидно, что органы местного самоуправления реально могут применить их с учетом полномочий, определенных в федеральном законе от 16.09.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».