Разработка предложений по усилению общественного и государственного контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуп

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов  Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с законодательством;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. [22]

Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных законодательством, другими федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления. [12]

Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов  Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

В соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация  не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная  финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает  меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством. [12]

В порядке и случаях, установленных  федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут  временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления перед физическими  и юридическими лицами наступает  в порядке, установленном федеральными законами.

Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Уполномоченные органы государственной  власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления и  должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы  местного самоуправления и должностные  лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования. [12]

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или  арбитражный суд в установленном  законом порядке.

Представляется, что уяснение природы юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением необходимо для определения круга субъектов правоотношений, могущих устанавливать конкретные основания ответственности, определять порядок привлечения к ответственности.

В юридической  литературе существует два подхода  к пониманию публичной ответственности  в местном самоуправлении. Профессор  Т.Д.Зражевская ответственность перед  населением относит к конституционно-правовой ответственности.

Е.С.Шугрина  ответственность выборных лиц перед  населением именует муниципально-правовой. [12]

Мы  полагаем, что в местном самоуправлении имеют место оба названных  вида ответственности. И различаются  они по такому критерию, как инстанция  ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение  другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением – к муниципально-правовой. И дело здесь вовсе не в терминологических нюансах, а в принципиально важном методологическом принципе: имеет ли муниципальное право, как комплексная отрасль правовой системы свои, именно ей присущие меры защиты, охраны муниципального порядка, муниципальных прав граждан, или она заимствует эти меры ответственности у ведущей отрасли – конституционного права.

Мы разделяем  мнение С.А.Авакьяна о том, что «наличие мер ответственности – такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие». Муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной комплексной отрасли права. Оно характеризуется и муниципальными правоотношениями, и своими методами, и муниципальными нормами и, конечно же, формирующейся муниципально-правовой ответственностью. [12]

Муниципально-правовая ответственность проявляется главным образом в ее позитивной направленности – ответственном и добросовестном выполнении своих обязанностей. Вместе с тем, в случае прямого нарушения муниципальных норм либо невыполнения уставных задач, функций, обязанностей, возложенных на муниципальные органы и должностных лиц местного самоуправления, наступает негативная (ретроспективная) муниципально-правовая ответственность.

Основанием  ретроспективной муниципально-правовой ответственности выступают муниципальные правонарушения. Разработанное юридической наукой понятие состава правонарушения в целом применимо к муниципальному правонарушению.

Объектом  муниципального правонарушения являются регулируемые и охраняемые Уставом  муниципального образования и иными  нормативно-правовыми актами – источниками муниципального права, общественные отношения, на которые посягают определенные субъекты.

Объективная сторона характеризует само муниципальное  правонарушение, а также последствие, с которым связан ущерб, причиненный  объекту муниципального правонарушения. В качестве элемента объективной стороны выступает противоправность муниципальных деяний, которая выражается в трех формах: 1) неприменение муниципально-правовой нормы; 2) недолжное применение муниципально-правовой нормы, что может привести к снижению эффективности реализации предписанной нормы; 3) прямое нарушение муниципально-правовой нормы. [12]

Не соответствующим  должному поведению может быть как  действие, так и бездействие.

Субъектами  муниципального правонарушения могут быть депутаты представительного органа местного самоуправления, выборные должностные лица муниципального образования (главы муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления), руководители и члены выборных органов территориального общественного самоуправления (домкомов, уличных и квартальных комитетов, советов микрорайонов и т.п.), нарушающие нормы устава муниципального образования и иных муниципальных правовых актов.

Субъективная  сторона муниципального правонарушения отражает психическое отношение субъекта к противоправному деянию. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности. Как справедливо пишет В.О.Лучин, «в сфере публичного права нет отрасли, где бы ответственность возлагалась на субъектов без вины». Также, как и в конституционном праве, вина в муниципальном правонарушении ассоциируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить муниципальные правовые обязанности и непринятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить муниципального правонарушения. В этом и будет заключаться вина субъекта. [12]

В юридической  литературе нет специальных исследований, посвященных муниципальным правонарушениям. Лишь в самом общем виде определены составы муниципальных правонарушений. На наш взгляд, можно классифицировать муниципальные правонарушения следующим образом: в области управления муниципальной собственностью; в области местных финансов, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; в области взаимодействия с органами территориального общественного самоуправления; в области ведения иных вопросов местного значения, предусмотренных уставом муниципального образования.

В каждой из названных сфер деятельности местного самоуправления выборные лица местного самоуправления могут совершить муниципальные правонарушения, за которые наступит такой специфический вид муниципальной ответственности, как ответственность перед населением, одной из санкций которой является отзыв населением выборных лиц местного самоуправления.

Федеральный и региональные законодательные органы оставляют вопрос регламентации оснований, условий и порядка отзыва на усмотрение населения (если устав принимается на местном референдуме) или представительного органа местного самоуправления. Нередко муниципальные образования стояли перед выбором: указывать основания в самом общем виде или же конкретизировать их. Тем более что в юридической науке нет единства мнений по этой проблеме. Одни авторы считают предпочтительнее устанавливать основания отзыва в общей форме, так как трудно предусмотреть все возможные причины отзыва. Другие, наоборот, предлагают назвать конкретные правовые основания отзыва. Вместо социально-психологического понимания утраты доверия населения как основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления Т.Д.Зражевская предлагает правовое содержание этого основания, а именно – неоправдание доверия избирателей в результате невыполнения своих обязанностей выборными должностными лицами или нарушение Конституции России, федеральных законов, конституций (уставов), законодательства субъектов РФ. Ко второму основанию отзыва, как справедливо отмечает А.А.Безуглов, следует отнести и нарушение уставов и других правовых актов муниципальных образований.

В новом  законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. уточнено содержание понятия основания для  отзыва. Таковыми для депутата, члена  выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действие (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Таким образом, из федерального закона исчезла «привязка» основания отзыва к такому понятию как «утрата доверия населения», а вводится, как и предлагалось рядом ученых, конкретные правовые основания отзыва, подтвержденные в судебном порядке.