Проблемы взаимодействия государственного и муниципальных уровней управления и пути их совершенствования

    4. Не имеет логической и правовой  завершенности также вопрос, касающийся  формы передачи муниципальным  образованиям для выполнения  государственных полномочий необходимых  материальных и финансовых средств.  Это связано с тем, что наделить  материальными и финансовыми  средствами разные по своим  масштабам и специфике муниципальные  образования и определить размеры  таких средств на неограниченный  срок, закрепив это в нормах  одного конкретного закона, регламентирующего  общие положения передачи государственных  полномочий, практически невозможно.

    5. Нечеткость и неясность при  определении субъекта, которому  передается осуществление государственных  полномочий, порождает теоретическую  возможность наделения такими  полномочиями в соответствии  с абзацем 5 части 1 статьи 1 и  частью 1 статьи 14 Федерального закона  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» выборных и других  органов местного самоуправления, образуемых в соответствии с  уставом муниципального образования.  Чтобы избежать нарушения статуса  органов местного самоуправления  наиболее оптимальным и юридически  верным представляется передача  полномочий представительному органу  с указанием на возможность  либо невозможность вторичного  делегирования.

    В вопросах финансово-экономической  составляющей взаимодействия муниципальных  и региональных органов власти, также  следует отметить, что в последние  годы наблюдается четкая тенденция  снижения доли налоговых поступлений  в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время областные  дотации в местных бюджетах составляет 40 - 60 % для городских округов и 60 - 80% для муниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует  и тот факт, что распределение  дополнительной помощи муниципальным  образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению. В целом же проблема соответствия доходов муниципальных образований  их расходам может быть связана с  неопределенностью вопросов местного значения, наличием, так называемых нефинансируемых мандатов, недостаточным  разграничением предметов ведения, полномочий и ответственности между государством и муниципальными образованиями.

    Необходимо  также отметить, что стремление регионального  центра самостоятельно распоряжаться  налоговыми поступлениями, собираемыми  на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и  городскими органами власти и выступает  постоянным источником напряженности  в их отношениях.⁶

    Таким образом, можно сделать вывод, что  политика регионального руководства  явно направлена на сокращение автономии  муниципальных образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые  полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так  и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.

    Позиция населения также рассматривается  как немаловажный фактор, оказывающий  существенное влияние на развитие муниципальной  автономии в области. Пассивное  отношение жителей к решению  местных проблем выступают одной  из главных причин слабости местного самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия - это  проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и  динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность  населения в процессы нормотворческой  деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной и экономической  инициативы населения.

    В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в  двух взаимосвязанных тенденциях –  укреплении и укрупнении муниципалитетов. В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции. По итогам анализа результатов муниципальной  реформы в России, можно выделить особенности формирующейся российской модели местного самоуправления:

    - тенденция к унификации системы  местного самоуправления на всей  территории страны;

    - сохранение практики передачи  муниципалитетам государственных  полномочий, финансируемых не в  полном объеме;

    - перегруженность многих территорий  неэффективными органами местной  власти (карликовые муниципалитеты);

    - радикальное сокращение местных  налоговых источников доходов.

    Необходимо  отметить, что состояние местного самоуправления в российских регионах не соответствует современным требованиям  и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности  укрепления муниципальной автономии:

    - низкая эффективность управления  со стороны местных органов  власти как следствие проводимой  реорганизации;

    - слабый уровень профессиональной  подготовки кадров;

    - недостаток финансовых средств,  выделяемых для исполнения закрепленных  полномочий;

    - отсутствие необходимых организационных  и материально- технических условий  для функционирования муниципальных  органов власти.

    Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно, привнесет необходимую  сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий и ответственности  федеральных органов государственной  власти, органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления. 
 
 
 
 

    3.2 Направления совершенствования  взаимосвязи органов  государственной  и местной власти 

    Местное самоуправление является одним из ключевых элементов государственного устройства не только Российской Федерации, но и  любого демократического государства. Значение местного самоуправления в  государственном устройстве России трудно переоценить, поскольку оно  в силу своей природы выступает  связующим звеном между населением и государственными структурами. Самостоятельность  местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный  статус его органов требуют последовательного  перехода от централизованного руководства  их деятельностью со стороны органов  государственной власти к законодательному регулированию, методической поддержке  местного самоуправления и формированию органами власти субъектов РФ эффективной  системы контроля над соответствием  законодательству решений, принимаемых  органами местного самоуправления.

    Что касается проблемы регулирования предметов  ведения и полномочий органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации и органов  местного самоуправления необходимо сказать, что при законодательном решении  данных вопросов необходимо учитывать  четыре основных фактора:

    1) какой уровень публичной власти, за какие функции отвечает;

    2) каким объемом ресурсов располагает  каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные  на него Конституцией Российской  Федерацией и законом полномочия;

    3) какие механизмы обеспечивают  выполнение органами государственной  власти, местного самоуправления  возложенных на них функций  с целевым использованием средств  налогоплательщиков;

    4) какие органы являются носителями  этих полномочий, распорядителями  финансовых ресурсов.

    Кроме того, в Федеральном законе следует  выделить вопросы, находящиеся в  исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

    Необходимо  в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов  местного самоуправления и региональных государственных органов власти по вопросам совместного ведения  и совместного финансирования. Без  такого разграничения полномочий при  реализации полномочий при решении  вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого  органы государственной власти и  местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Эти  обстоятельства явно не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной  власти и местного самоуправления.⁷

    Представляется, что до законодательного уточнения  вопросов, относящихся к совместному  ведению, совместному правовому  регулированию, совместному финансированию возможно заключение соглашений (договоров) между органами государственной  власти субъекта Российской Федерации  и муниципальными органами власти соответствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия бюджета  субъекта Российской Федерации и  соответствующего муниципалитета. Это  может стать одним из вариантов  для нахождения компромисса и  дальнейшей работы по разграничению  полномочий между региональными  и муниципальными органами власти в  Российской Федерации.

    В качестве правового инструмента  оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта следует рассматривать  регламентацию взаимоотношений  органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом  либо внесением соответствующих  поправок в действующий Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления». Регламентация взаимоотношений  по вопросам реализации собственных  полномочий местного самоуправления и  при осуществлении государственных  полномочий создаст прочный механизм соотношения органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой – заставить  субъект Федерации при определении  уровней, типов и видов своих  взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение  органов исполнительной власти с  органами местного самоуправления.

    В отношении делегирования отдельных  государственных полномочий необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных  с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных  полномочий. Также необходимо уточнить понятие отдельных государственных  полномочий, выделяя из них те, которые  должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства  с точки зрения более эффективной  их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся  к исключительному ведению органов  государственной власти и не могут  быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы  передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения материальными  и финансовыми ресурсами.

    В части финансовых основ местного самоуправления можно выделить следующие  основные направления их совершенствования, которые одновременно являются и  частью государственной политики в  этой сфере:

    - совершенствование механизмов распределения  предметов ведения, полномочий  и ответственности между уровнями  публичной власти;

    - реформирование налоговой системы  России в части перераспределения  существующих налогов и сборов  между уровнями бюджетной системы.  Одним из главных требований  налоговой системы здесь является  сбалансированность финансовых  ресурсов всех уровней бюджетной  системы. Также особое место  следует уделить федеральным  региональным местным целевым  программам поддержки местного  самоуправления;

    - расширение возможностей влияния  муниципальных образований на  решения, принимаемые государством  по вопросам, отнесенным к компетенции  органов местного самоуправления;

    - повышение эффективности методов  бюджетного планирования на всех  уровнях. Самым перспективным  может являться переход к программно-целевым  методам планирования финансового  обеспечения деятельности муниципалитетов.

    Также, при законодательном решении  вопросов взаимодействия всех уровней  публичной власти в Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо четко  определить функции каждого уровня публичной власти; механизмы обеспечения  выполнения данных функций; объем материальных и финансовых ресурсов для исполнения возложенных на конкретный орган  полномочий; а также орган, осуществляющий распоряжение этими ресурсами.