Проблемы взаимодействия государственного и муниципальных уровней управления и пути их совершенствования

    Рассмотрим  эти пункты подробнее. Исходными  структурами являются сами органы государственной  власти и органы местного самоуправления. Существует возможность их прямого  взаимодействия. Также ясно, что  только прямым взаимодействием по большинству  вопросов не ограничиться, часто это  просто физически невозможно. Если не выстроить работоспособную систему  промежуточных органов, многие проблемы практически никогда не будут  решены.

    Во-первых, выделим те вопросы, которые не являются систематически возникающими, то есть частные и решаемые однократно. Для  решения этих вопросов (если они  не могут быть решены непосредственно) имеет смысл создание совместных временных рабочих групп или  комиссий.

    Во-вторых, для решения вопросов, требующих  постоянного взаимодействия, рабочие  группы и комиссии могут создаваться  на постоянной основе.

    В-третьих, по многим вопросам, касающимся всех муниципальных  образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для  чего им может быть придан и необходимый  статус.

    Названные случаи касаются того круга вопросов, которые решаются между органами местного самоуправления и “центральными” органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Но существует ряд  сфер постоянной деятельности, где  более целесообразно взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями органов государственной  власти субъектов Российской Федерации. Надо заметить, что создание, а, точнее, сохранение при условии определенной реорганизации территориальных  органов государственного управления неизбежно. Идеальная ситуация, когда  государственная власть осуществляется только из федерального и регионального  центров, а все остальное пространство покрыто территориями муниципальных  образований, практически неработоспособна. Даже если мы возложим отдельные государственные  полномочия, требующие исполнения непосредственно  на местах, на органы местного самоуправления, то и в этом случае какие-то органы должны осуществлять контроль за исполнением возложенных полномочий и быть в непосредственном контакте с органами местного самоуправления. Иначе центральный аппарат просто будет парализован объемом работы с местной властью, да и многие вопросы требуют учета особенностей более мелких территориальных единиц, чем субъект Российской Федерации, и оперативности решения, что невозможно при полной централизации и концентрации власти.⁴

    В связи с этим объективно необходима административно-территориальная организация  субъекта Российской Федерации и  наличие в административно-территориальных  образованиях территориальных подразделений  органов государственной власти. Основой для такой организации  могут стать существующие районы, хотя в ряде случаев возможны как  более крупные, так и более  мелкие административные образования. Иногда, в очень крупных по размерам территории субъектах Российской Федерации, возникает необходимость существования одновременно и укрупненных, и относительно небольших административно-территориальных единиц, следовательно, создания многозвенной системы государственного управления. Никаким законом полномочия органов государственной власти по формированию своей территориальной организации не ограничены. Важно только, чтобы каждая из властей - государственная и местная - не выходили за пределы своей компетенции и не вмешивались в чужие полномочия.

    На  примере района можно показать, что  в большинстве случаев он и  сегодня является территорией государственного управления. Надо только внимательно  изучить функции, исполняемые существующими  администрациями районов, и убедиться, что это в большинстве своем  функции государственных органов. И эти функции на местах исполнять  необходимо.

    Как частный случай, но уже практически  встречающийся, стоит отметить создание территориальных органов государственного управления на территориях муниципальных  образований, где ранее отдельные  государственные полномочия исполнялись  органами местного самоуправления. Дело в том, что в результате выборов  могут быть сформированы органы местного самоуправления, а также выбраны  должностные лица местного самоуправления, которым органы государственной  власти не сочтут возможным доверить исполнение государственных полномочий. Вот в этом-то случае и может  возникнуть потребность в продолжение  государственной вертикали до муниципального образования. Повторимся, что эта  вертикаль ни в каком случае не должна касаться решения вопросов местного значения, а исполнять только государственные  полномочия.

    Окончательно  система всех органов, обеспечивающих взаимодействие государства и местного самоуправления, будет разветвленной  и выстроенной как по вертикали, так и по горизонтали, а также  включать в себя совместно создаваемые  рабочие органы. Принципиально важно  не стремиться к предельному упрощению  этой системы, так как ее сложность  обусловлена сложностью отношений  и взаимосвязей.

    3. Проблемы взаимодействия  государственного  и муниципальных  уровней управления  и пути их совершенствования

    3.1 Проблемы взаимодействия  государственного  и муниципального  уровней управления. 

    В процессе своей деятельности органы местного самоуправления тесно взаимодействуют  с органами государственной власти, и, прежде всего, с органами регионального  управления, которыми в РФ являются в первую очередь государственные  органы власти субъектов РФ.

    Необходимо  сказать о проблеме разграничения  полномочий между региональными  органами власти и органами местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации порядок разграничения  полномочий между ними не конкретизируются. Содержание предметов ведения и  полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ раскрывается через  определения «вопросы местного значения»  и «отдельные государственные полномочия», которыми могут наделяться муниципальные  органы власти. Тем самым в Конституции  РФ определены два концептуальных подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается самостоятельность  местного самоуправления и его отделенность от государства, через понятие «отдельные государственные полномочия» определяется возможность привлечения местного самоуправления к управлению государственными делами.

    Однако, в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», который призван конкретизировать конституционные нормы о местном  самоуправлении, была принята такая  юридическая конструкция определения  предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила  проблему разграничения полномочий между региональными органами государственной  власти и органами местного самоуправления.⁵

    Можно выделить следующие основные правовые проблемы, которые требуют своего законодательного разрешения.

    Первая  проблема состоит в том, что Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению  муниципальных образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается  в уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточным  на то основанием могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

    Необходимо  определить порядок реализации полномочий муниципальных органов власти и  органов государственной власти по вопросам совместного ведения  и совместного финансирования.

    Без такого разграничения полномочий при  реализации вопросов, находящихся в  исключительном ведении органов  местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в  компетенцию друг друга. Все это  не способствует стабильности и эффективности  во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.

    Вторая  проблема - правовое обеспечение условий  для действия органов местного самоуправления в пределах собственной компетенции. Муниципалитеты не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме предусмотренной законодательством. В этом смысле формулировка, предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и государственных органов власти должна быть исключена, в связи с тем, что здесь также возможно вмешательство в компетенцию других органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен, а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.

    Также надо сказать, что ряд вопросов местного значения, которыми дополнены статьи 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, фактически не вносят реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления решают их в рамках иных полномочий, установленных федеральными законами. Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных образований  включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного производства и создания условий для развития малого предпринимательства. Сами эти  определения крайне расплывчаты, непонятно, чем эти полномочия отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации  по поддержке сельскохозяйственного  производства.

    Надо  отметить, что в различных положениях Федерального закона № 131-ФЗ имеется  более 30 отсылок к законам субъектов  Российской Федерации  и предписаний, возлагающих регулирование тех  или иных вопросов на законодательные  акты субъектов Федерации. При этом в Федеральном законе не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов Федерации  должны регулироваться эти вопросы  и как должны называться данные законы. Следовательно, отсутствие в Федеральном  законе прямого предписания о  необходимости или о праве  принятия субъектами Российской Федерации  законов, регулирующих вопросы организации  местного самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не может трактоваться как  запрет на правовое регулирование этих вопросов субъектами Федерации.

    Полномочия  должны определяться точно. Либо это  – право, тогда органы публичной  власти самостоятельно принимают решения  и самостоятельно их финансируют. Либо это – обязанность; тогда тот, кто установил обязанность, а  именно государство, должен нести ответственность за обеспечение финансирования.

    Наконец следует отметить, что сегодня  очень важна позиция федеральных  органов власти в вопросах совершенствования  нормативно-правовой базы для дальнейшего  разграничения полномочий между  государственными и муниципальными органами власти. На законодательном  уровне большинства субъектов Российской Федерации этот вопрос не может быть решен в силу двух основных причин. Первая состоит в том, что в  большинстве субъектов Российской Федерации слишком силен аппарат, направленный на ограничение прав муниципалитетов. Вторая - это противоречия и недостатки правового регулирования вопросов разграничения полномочий органов  государственной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении  собственных полномочий органов  местного самоуправления; которые не позволяют совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации  о местном самоуправлении.

    Существуют  проблемы и в сфере передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий. Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

    1. До настоящего времени остается  открытым вопрос о пределах  делегирования государственных  полномочий. Очевидно, что существуют  отдельные государственные полномочия, которые не могут быть делегированы  органам местного самоуправления, ни при каких обстоятельствах.

    2. Также не имеется единого мнения  по вопросу, касающемуся объема  передаваемых муниципальным образованиям  полномочий – осуществлять передачу  равного объема полномочий одновременно  всем органам местного самоуправления  либо, используя механизм постепенной  поэтапной передачи, наделять полномочиями  конкретные муниципалитеты.

    3. Существует необходимость законодательного  разрешения вопросов, касающихся  оснований и порядка возвращения  (отзыва) делегированных муниципальным  органам государственных полномочий.