Проблема определения субъекта местного самоуправления

Сельские, поселковые и районные в городах, городские, районные, областные Советы составляют единую систему местных Советов  в Республике Беларусь. Единство системы  местных Советов обеспечивается общностью правовых основ, принципов  создания и деятельности, а также  задач, которые они призваны решать в интересах населения, социального  и экономического развития соответствующей  территории.

Местные советы являются представительными органами, обеспечивающими  комплексное социально-экономическое  развитие в пределах подведомственной территории, осуществляй свои полномочия как непосредственно, так и в  форме поручений своим исполнительным и распорядительным органам.

Соотношение общегосударственного и местного интересов с точки  зрения права может быть определено для местных Советов депутатов  как возможность принятия любых  вариантов решений, но в пределах предоставленной законом компетенции  и в соответствии с волей населения. Кроме того, существенным является гарантированное исполнение на местном  уровне законов и других нормативных  актов, принятых вышестоящими государственными органами.

В Республике Беларусь установлено три территориальных  уровня местных Советов: первичный, базовый и областной.

К первичному территориальному уровню относятся сельские, поселковые, городские (без районного деления), районные в городах Советы.

К базовому территориальному уровню относятся городские (с районным делением), районные Советы.

К областному территориальному уровню относятся областные Советы.

Минский городской  Совет обладает правами областного Совета. Местные Советы являются юридическими лицами, осуществляют свою деятельность через сессии, постоянные и временные  комиссии, другие органы Советов, исполнительные комитеты, а также путем реализации депутатами своих полномочий.

Возможности осуществлять конкретное правотворчество на местном  уровне обусловлены необходимостью соблюдения порядка формирования местных  государственных органов.

Местные Советы депутатов  избираются гражданами соответствующих  административно-территориальных единиц сроком на четыре года.

Выборы - важнейший  инструмент волеизъявления граждан, проживающих  в пределах административно-территориальных  единиц. В процессе выборов выявляется наличие или отсутствие живой связи между населением и органом народного представительства, опосредованно проявляется его значимость и смысл существования для граждан. Непосредственно гражданами избираются местные Советы таких административно-территориальных единиц, как сельсовет, поселок, район в городе, город, район, область.

Выборы депутатов  местных Советов осуществляются в соответствии с Законом Республики Беларусь «О выборах депутатов местных  Советов депутатов Республики Беларусь».

Выборность Советов  закреплена в качестве одного из основных принципов местного самоуправления в статье 3 Закона «О местном управлении и самоуправлении».

Выборы местных  Советов депутатов осуществляются на основе общепринятых принципов избирательного права: они являются свободными, всеобщими, равными, прямыми с тайным голосованием. Выдвижение кандидатов в депутаты осуществляются общественными объединениями, трудовыми  коллективами, гражданами.

Кандидатам в  депутаты с момента их регистрации  законодательство предоставляет ряд  гарантий: право выступать на. собраниях; пользоваться средствами массовой информации; выступать с программой своей будущей деятельности; быть освобожденными от производственных или должностных обязанностей на время проведения предвыборных мероприятий; бесплатный проезд в пределах соответствующего избирательного округа и др.

Избранным считается  кандидат в депутаты, который получил  более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло  участие не менее половины всех избирателей, внесенных в списки. Законом предусмотрены  повторные выборы, а также выборы депутатов вместо выбывших.

К исключительной компетенции местных Советов  депутатов относятся:

утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов  и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка  управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных  референдумов.

Эти полномочия являются важными гарантиями осуществления  полномочий местными представительными  государственными органами.

Законом «О местном  управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» закреплено разделение компетенции  между Советами и их исполнительными  комитетами, разделены должности  председателя Совета и председателя исполнительного комитета. Последние  стали подотчетны Советам только по вопросам, отнесенным к компетенции  Совета.

Решения местного Совета депутатов, которые не отнесены к его компетенции, являются недействительными  и исполнению не подлежат.

Основной формой деятельности местного Совета депутатов  является сессия. Местные Советы депутатов  осуществляют свою деятельность через  сессии, постоянные и временные комиссии и другие органы Советов, исполнительные комитеты, а также путем реализации депутатами своих полномочий на установленном  законом уровне.

Местные Советы самостоятельно устанавливают порядок своей  деятельности в соответствии с законодательством  Республики Беларусь.

Вышестоящие местные  Советы депутатов осуществляют координацию  и организационно-методическую помощь в деятельности нижестоящих Советов  депутатов и их органов.

Местные Советы подотчетны в своей деятельности гражданам, которые проживают на соответствующей  территории, и ответственны перед  ними.

Деятельность Советов  обеспечивается за счет средств соответствующего местного бюджета.

Реальное расширение полномочий местных органов власти неразрывно связано с изменением соотношения республиканского и  местных бюджетов в пользу последних, развитием коммунальной собственности, новым порядком налогообложения. Ключевой вопрос содержания властных полномочий - финансовая и имущественная независимость  различных административно-территориальных  единиц.

В Законе «О собственности  в Республике Беларусь» установлено, что распоряжение и управление государственной  собственностью, находящейся в коммунальной собственности, осуществляют от имени  населения административно-территориальных  образований соответствующие местные  Советы депутатов.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства

принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей  территории.

Местные Советы, исполнительные и распорядительные органы связаны  правом, действуют в пределах Конституции  и принятых в соответствии с ней  законов. Являясь государственными органами, они наделены правом принимать решения, имеющие обязательную силу в пределах подведомственной административно-территориальной единицы.

Эти решения становятся обязательными только тогда, когда  отвечают ряду требований, а именно: приняты в пределах компетенции  органа и в предусмотренной законом  форме; адресованы надлежащим субъектам; доведены в установленном порядке  до сведения соответствующих субъектов.

Решения, принимаемые  местными Советами депутатов, исполнительными  и распорядительными органами, являются актами правоприменения. Вместе с тем Советам предоставлено право принятия локальных нормативных актов, которые не должны противоречить действующему законодательству.

В отличие от местных  Советов исполнительные комитеты, как  местные органы управления, являются постоянно действующими органами, наделенными  широкими полномочиями. Они вправе принимать решения по всем вопросам местного значения, кроме отнесенных к исключительной компетенции Советов:' В связи с этим количество решений, принимаемых исполкомами, значительно выше, чем количество решений Советов.

Исполнительные  комитеты принимают решения на заседаниях большинством голосов членов исполкома. Исполкомы имеют соответствующие  аппараты служащих, структура которых  состоит из управлений и отделов.

Процедурные аспекты  деятельности местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов закрепляются в соответствующих  регламентах: каждый Совет депутатов  и исполком имеет собственный  регламент. Впрочем, эти регламенты не отличаются оригинальностью в  сравнении друг с другом.

За законностью  деятельности местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов осуществляют контроль органы прокуратуры, вышестоящие государственные  органы.

Решения местных  Советов депутатов, не соответствующие  законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами.

Решения местных  исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными  и распорядительными органами, а  также Президентом Республики Беларусь.

Решения местных  Советов депутатов, их исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и  законные интересы граждан, а также  в иных, предусмотренных законодательством  случаях, могут быть обжалованы в  судебном порядке.

Законодатель предусмотрел эти меры как способы восстановления нарушенного права при принятии незаконных решений в целях обеспечения  законности в деятельности местных  Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.

Вышестоящие органы и иные государственные органы, осуществляя  контроль за деятельностью нижестоящих, наделены правом отмены, приостановления действия их незаконных решений.

Государственный надзор за законностью деятельности местных  органов самоуправления в Республике Беларусь направлен на обеспечение  верховенства закона, как основополагающего  регулятора прав, свобод и обязанностей личности. Пределы надзора за деятельностью  местных органов могут определяться по разному: это, во-первых, пределы  компетенции органа на основе принципа разделения властей; во-вторых, наличие  конкретных органов, наделенных правом отмены, приостановления действия того или иного акта; в-третьих, критерий соответствия или не соответствия акта закону; в-четвертых, принципиальная целесообразность акта. Так, например, последний критерий применяется в Польше.

Решения местных  Советов депутатов в Беларуси могут быть отменены или приостановлены только в случаях несоответствия их законодательству. Такие решения  Советов депутатов могут быть отменены вышестоящими Советами депутатов; обжалованы в судебном порядке; приостановлены Президентом Республики Беларусь.

Решения местных  исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, могут быть отменены соответствующим  местным Советом депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными  органами, Президентом Республики Беларусь, признаны утратившими силу по решению Конституционного Суда, обжалованы в судебном порядке.

В случае систематического или грубого нарушения местным  Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Иные основания для досрочного прекращения полномочий местных  Советов депутатов определяются законом.

Это -- единственная форма ответственности местного Совета депутатов за нарушение законодательства.

Результатом применения таких правил является изменение  персонального состава местного Совета депутатов, т. е. его роспуск  и назначение новых выборов в  местный Совет.

В законодательстве пока не определены иные основания  для досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов. Можно  предположить, что такими основаниями  могут быть: изменение административно-территориального устройства; введение чрезвычайного  положения; изменение законодательства и т. п.

Компетенция и порядок  создания, принципы и основное содержание деятельности органов местного управления определяются законодательством.

В частности, председатели областных и Минского городского исполнительных комитетов назначаются  Президентом Республики Беларусь, а  затем утверждаются на сессии областного (Минского городского) Совета. В случае неутверждения назначенного Президентом председателя исполнительного комитета в том же порядке вносится другая кандидатура.

Председатели нижестоящих  по отношению к областному и Минскому городскому исполкомов назначаются председателями вышестоящих исполкомов в том же порядке.

Председатели всех уровней исполкомов назначаются  сроком на пять лет {при сроке полномочий Совета - четыре года) и могут занимать должность не более двух сроков подряд.

Деятельность исполнительного  характера должна осуществляться в  рамках иерархически построенного отраслевого  управления под непосредственным контролем  органов представительной демократии, граждан.

Особое значение в Республике Беларусь могут приобрести местные референдумы, предусмотренные  Конституцией и действующим законодательством. Закон «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь», в частности, устанавливает, что решение референдума, если оно не противоречит закону, обязательно  для соответствующего Совета депутатов.