Понятие и сущность местного самоуправления

     1. Правовые основы  участия населения  в осуществлении  местного самоуправления

     1.1 Нормативно правовая  база регулирующая  организацию проведения  муниципальных выборов 

     Конституция РФ и Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляют населению муниципального образования право самому определять структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования. Следует отметить, что для различных органов местного самоуправления процедуры формирования могут быть различными, что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 статьи 130 Конституции РФ дает лишь указание на возможность создания разных органов местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления[ 1].

     Муниципальным выборам посвящена статья 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к компетенции федеральных органов государственной власти отнесены установление гарантий избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов[5].

     Нормы, регулирующие порядок организации  и проведения местных выборов, закреплены в нормативно-правовых актах разных уровней: на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. На федеральном уровне это Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

     Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят и подлежит применению в целях защиты конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления[6].

     На уровне субъектов Российской Федерации нормы, регулирующие муниципальные выборы, содержатся в законах о местном самоуправлении, в избирательных кодексах и в законах о выборах в органы местного самоуправления.

     На  уровне муниципальных образований  вопросы организации и проведения местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления. 

     1.2 Струтура органов  местного самоуправления, формируемых на  муниципальных выборах 

     В соответствии со статьей 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в структуре органов местного самоуправления должны быть представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация. В отдельных случаях возможны исключения, установленные федеральным законом. Например, в небольших поселениях функции представительного органа осуществляет сход граждан[5].

     Каждый  из вышеназванных органов местного самоуправления имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти обстоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в каждый из этих органов. Причем если в Федеральном законе 1995 г. на первое место был поставлен глава муниципального образования, то в Законе 2003 г. приоритет отдается представительному органу местного самоуправления[20, c. 41-42].

     Рассмотрим особенности формирования представительного органа местного самоуправления. В Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был предусмотрен только один способ формирования представительного органа местного самоуправления - избрание непосредственно населением. В Законе 2003 г. предусмотрены иные правила (статья 35).

     Представительный  орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. При большей численности представительные органы городских и сельских поселений, как и раньше, избираются непосредственно населением. Схематично это можно изобразить следующим образом:

     Схема 1.2.1

     Представительный  орган муниципального района формируется  иначе.

1. Представительный  орган муниципального района  может избираться на муниципальных  выборах на основе всеобщего  равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района. Схематично этот способ избрания может быть изображен следующим образом:

     Схема 1.2.2

2. Представительный  орган муниципального района  может состоять из глав поселений,  входящих в состав муниципального  района, и из депутатов представительных  органов указанных поселений,  избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, которая не зависит от численности населения поселения. Этот способ используется, если такое решение поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района, в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в вышеописанном порядке оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного на основании выборов непосредственно населением. Схема формирования по этому способу представлена ниже:

     Схема 1.2.3

     Указанные способы формирования представительного  органа местного самоуправления муниципального района являются новыми для муниципальных  образований и требуют создания соответствующей правовой базы на уровне субъектов Российской Федерации, муниципальных образований[16, c. 328-329].

     В статье 36 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность использования следующих способов избрания главы муниципального образования:

1) избрание  на муниципальных выборах;

2) избрание  представительным органом муниципального  образования из своего состава.

     Действовавшее ранее федеральное законодательство предусматривало аналогичные способы избрания главы муниципального образования.

     Следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации, регулирующие выборы главы  муниципального образования, как правило, содержат нормы, регулирующие только избрание главы муниципального образования непосредственно населением.

     Вопросы избрания исполнительного органа местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации практически не регулируются. Как правило, предусматриваются не выборы, а другие способы формирования исполнительного органа - назначение или конкурс. В соответствии со статьей 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования[5]. 
 

     1.3 Организация и  проведение муниципальных  выборов 

     Одним из важных вопросов, влияющих на организацию  и проведение выборов, является выбор  типа избирательной системы. Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется мажоритарная система выборов по одномандатным округам. Можно выделить ряд достоинств и недостатков этой системы. К преимуществам следует отнести приближенность избранных депутатов к своим избирателям; депутатам хорошо знакомы их избирательные округа, интересы жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы избирателям. Недостатком является следующее: у сформированного на такой основе представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект развития территории муниципального образования; каждый депутат стремится решить проблемы своего округа[8, c. 93].

     Пропорциональная  же избирательная система обладает рядом противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед избирателями; представительный орган является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития муниципального образования. Проблема применения пропорциональной системы заключается в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.

     В законах о выборах в органы местного самоуправления практически  всех субъектов Российской Федерации  в основу положена мажоритарная избирательная система. Это обусловливается рядом причин: степенью привычности как для населения, так и для представителей органов власти; относительной простотой организации избирательной кампании; неразвитостью политической структуры общества на местном уровне; боязнью слишком резких перемен; сложностью для населения при голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели голосуют за своих представителей исходя скорее из их личных или деловых качеств, чем из партийной принадлежности[8, c.96].

     Закрепляя преимущественно мажоритарную избирательную систему, субъекты Российской Федерации, как правило, предоставляют возможность выбора одно- и многомандатных округов, что, по сути, является переходом к пропорциональной системе.

     Избирательный процесс по выборам представительных органов местного самоуправления, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц органов местного самоуправления состоит из одинаковых стадий, которые объединены в следующие этапы:

1-й этап. Подготовка к выборам. Для организации подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований формируются избирательные комиссии. Обычно формируются следующие избирательные комиссии: 1) избирательная комиссия муниципального образования; 2) окружные избирательные комиссии; 3) участковые избирательные комиссии. При проведении выборов главы муниципального образования полномочия окружной избирательной комиссии исполняет избирательная комиссия муниципального образования. В соответствии с федеральным законом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации, положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

     Избирательные округа, списки избирателей формируются так же, как и при подготовке к проведению референдума. На образование округов может повлиять выбранный тип избирательной системы (возможно формирование многомандатных округов).

2-й этап. Назначение выборов. В соответствии со статьей 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.