Общие принципы местного самоуправления

Попытки реализовать положения, касающиеся самостоятельности местного самоуправления, на практике показали, что отношение к муниципальной власти как к чему-то абсолютно автономному, изолированному и независимому порождает не всегда положительный эффект.

Наиболее негативные последствия однозначного и прямолинейного подхода к пониманию конституционных норм относительно самостоятельности выразились в том, что руководство муниципальных образований стало трактовать самостоятельность местного самоуправления, исключительно как свое право на деятельность, независимую от органов государственной власти и далеко не всегда учитывающую интересы субъекта РФ, государства в целом.

  Зачастую это приводило к элементарному пренебрежению к нормам законодательства, масштабному увеличению коррупции на муниципальном уровне.

Коррупционные начала проникли и во взаимодействие с органами государственной власти - вместо построенных на нормах права и цивилизованных отношений стали развиваться различные завуалированные формы подчиненности органов местного самоуправления государственным органам, основанные на косвенном руководстве, корыстном угодничестве.

Одновременно усилились авторитарные начала в деятельности местных властей и, как следствие, произошла трансформация хорошей задумки о самоуправлении населения в самоуправство местных чиновников.

Предпринята попытка разумного и легитимного упорядочения самостоятельности местного самоуправления. Ранее нами высказывалась озабоченность по поводу того, не взят ли в стране курс на ограничение самостоятельности местного самоуправления, его встраивание во властную вертикаль как уровня, подчиненного государственной власти. Для таких опасений, конечно, есть основания - в том плане, что по такому пути может пойти практика.

Самостоятельность местного самоуправления вполне очевидна, когда речь идет об органах местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия и их срок, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются уставом муниципального образования. То, что в Законе в качестве обязательных в системе органов и должностных лиц предусмотрены по общему правилу представительный орган, глава муниципального образования, местная администрации и ее глава, продиктовано как раз тем фактом, что их наличие не зависит от местных особенностей.

 

Самостоятельность в зависимости от местных традиций и условий проявляется в способах избрания депутатов представительных органов муниципальных образований8. Самостоятельно определяется порядок замещения должности главы муниципального образования - избирается он населением непосредственно или представительным органом муниципального образования. То же можно сказать о замещении должности главы местной администрации: вариантах сочетания должностей: главы муниципального образования - председателя представительного органа или главы муниципального образования - главы местной администрации. Разумеется, что в пользу самостоятельности говорит возможность определения структуры органов местного самоуправления населением на референдуме или сходе, если речь идет о создании нового муниципального образования на межселенной территории или о преобразовании существующего муниципального образования.

Достаточно четко самостоятельность местного самоуправления определена в сфере муниципальной собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью. Они могут передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления других муниципальных образований, совершать с имуществом сделки, предусмотренные законодательством. Порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом определяется представительным органом или населением самостоятельно на сходе.

 

В федеральном законодательстве это взаимодействие не получило должного развития. Если исходить из очевидной позиции, что взаимодействие - это когда есть сотрудничество, система взаимной помощи, взаимной поддержки то в нормативных актах  механизмов сотрудничества на основе добровольности и взаимной договоренности для обоюдной выгоды не наблюдается.

Содержащиеся в правовых нормах предписания о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления позволяют говорить не о взаимодействии в общепринятом смысле, а об исполнении или не исполнении определенных полномочий по воле извне. А решение вопросов муниципального уровня органами государственной власти не только не предполагает элемента взаимного согласия, но и рассматривается законодателем в качестве меры ответственности не просто муниципального образования, но и его жителей, которые в определенной мере ограничиваются в праве на местное самоуправление.

Таким образом, принцип сочетания самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с государственной властью должен получить необходимое закрепление и развитие на всех уровнях нормативного регулирования по мере развития публично-властных отношений в нашей стране. Также нужно отметить, что  опора на общественность позволяет приблизить муниципальную власть к населению, одновременно в более полной мере учитывать общественное мнение в своей деятельности.

 

 

 

 

§ 2.2. Многообразие организационных форм местного самоуправления

Гласность местного самоуправления

 

 

 

Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления также относится к числу исходных при его осуществлении и предполагает определенный простор для населения в выборе институтов выражения свих интересов на муниципальном уровне, а для законодателя - возможность отражения этих институтов в нормативно правовых  предписаниях.

Предусмотрено пять видов муниципальных образований - сельские поселения, городские поселения, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

Укладывается ли территориальное многообразие местного самоуправления в рамки названных единиц? В целом да, если учесть, что главными единицами территориального деления субъектов РФ являются районы и не входящие в районы города (теперь они называются городскими округами), а в районы входят сельские и городские территории (получившие в Законе наименование сельских и городских поселений)9.

Значительные изменения в сторону увеличения многообразия получили формы непосредственной демократии на муниципальном уровне. Кроме того, институт непосредственной демократии разделен на две части - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В первом случае речь идет о формах, которые позволяют непосредственно жителям принимать окончательные и обязательные к исполнению решения.

В числе таких форм следует назвать муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата или выборного лица местного самоуправления, голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования, если речь идет о разделении поселения или объединении двух или более поселений, голосование об изменении статуса городского поселения или городского округа. Изменился характер схода жителей. Теперь на сходе могут принимать решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Во втором случае следует говорить о формах, которые позволяют жителям обсуждать вопросы местного значения, получать информацию о том, что происходит в муниципальном образовании, выражать свое мнение по тому или иному поводу и т. п. Речь идет о голосовании по вопросам изменения границ в случае разделения муниципального района или об объединении двух или более муниципальных районов, о правотворческой инициативе граждан, публичных слушаниях, собраниях и конференциях, об опросах жителей, обращениях граждан в органы местного самоуправления. Что касается территориального общественного самоуправления как формы участия населения в решении вопросов местного значения, то здесь одна и та же форма, например собрание, может применяться для принятия разных по юридической силе решений в зависимости от характера решаемого вопроса и от того, каким образом данные отношения регламентируются в уставе территориального общественного самоуправления.

Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления в значительной мере проявляется и собственно в системе органов и должностных лиц муниципального образования, соответственно в порядке их формирования и замещения должностей. Явно просматривается ограничение полномочий муниципального образования в определении системы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Обязательными к созданию в каждом муниципальном образовании являются представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. В настоящее время Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», предусматривает включение в структуру органов местного самоуправления местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 34)10.

По усмотрению муниципального образования создается контрольный орган и другие органы местного самоуправления. При этом допускаются варианты порядка формирования и замещения ключевых подразделений.

В порядке замещения должности главы муниципального образования тоже допускаются варианты. Он может избираться как населением непосредственно, так и представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания главы муниципального образования населением он может либо входить в представительный орган, либо возглавлять местную администрацию. Но при формировании представительного органа муниципального района в порядке делегирования глава автоматически становится председателем представительного органа.

В муниципальном образовании с числом жителей менее тысячи человек глава муниципального образования может сочетать все ключевые должности11.

Глава местной администрации может быть как главой муниципального образования, так и лицом, принимаемым по контракту на конкурсной основе.

 

Структура самой администрации муниципального образования самостоятельно определяется представительным органом по представлению главы местной администрации и являет собой действительное многообразие с точки зрения наименования подразделений, их количества, числа работников и т. д.

Принцип гласности в организации местного самоуправления, в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в полной ее открытости, в обеспечении населения, информацией о том,  что происходит в муниципальном образовании. Это подразумевает прозрачность деятельности органов местного самоуправления.

Освещение ее различных печатных и электронных (телевидение, радио, Интернет и др.) средствах массовой информации (СМИ). Право на информацию и обладание ею - одно из гарантий реальной связи населения и местного   самоуправления,   участия   граждан  в    муниципальной жизни,

т. е. в этом плане право на информацию является одной из предпосылок возможного осуществления права граждан на местное самоуправление. Сказано, что для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Среди полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения Законом называет учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования.

При отсутствии возможности опубликовать в печати документ, обязательный к опубликованию, по причине отсутствии денег или производственной базы, Закон позволяет воспользоваться категорией «обнародование».

  Данное действие предполагает возможность довести содержание муниципального правового акта до сведения населения посредством информационных стендов, кабельного телевидения, местного радио и т. п.

Другие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусмотренные Федеральным законом и муниципальными правовыми актами, также не остались за пределами действия принципа гласности. Согласно Закону решения, принятые в результате схода, правотворческой инициативы, публичных слушаний, подлежат опубликованию (обнародованию). Правовые акты, устанавливающие институт отчетов выборных лиц перед избирателями или возможность дачи им наказов, в обязательном порядке закрепляют правила о необходимости информировать жителей о результатах отчета или выполнения принятых наказов.

Проявление        принципа     гласности    в       деятельности              органов          и    должностных  лиц     местного    самоуправления       вполне     очевидно.

В законодательстве и муниципальных правовых актах закрепляются разные механизмы обеспечения этого принципа и способы получения жителями муниципального образования информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В законах субъектов РФ о статусе депутатов и выборных должностных лицах местного самоуправления предусмотрена обязанность указанных выборных лиц периодически информировать население о своей деятельности, а в ряде актов говорится об обязанности отчитываться перед избирателями.

Неотъемлемым условием работы депутатов и должностных лиц местного самоуправления является организация и проведение приема жителей.12

  Подводя итоги можно отметить, что последовательное осуществление принципа гласности в деятельности органов местного самоуправления создает необходимые предпосылки и условия для участия граждан

в контроле за работой муниципальных органов, в решении вопросов местного значения.  Принцип многообразия организационных форм местного самоуправления проявляется в создании и деятельности самых разных по порядку формирования, составу, сферам приложения усилий совещательных, координационных, консультативных органов при органах муниципального образования, их подразделениях и должностных лицах.