Нормативные основы местного самоуправления

(см. текст  в предыдущей редакции)

1) противоречие  устава Конституции Российской  Федерации, федеральным законам, принимаемым  в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов  Российской Федерации;

2) нарушение  установленного настоящим Федеральным  законом порядка принятия устава, муниципального правового акта  о внесении изменений и дополнений  в устав.

Согласно ч. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).[40]

Официальным опубликованием устава муниципального образования является первая публикация его полного текста в нормативно определенном печатном издании. Такое официальное издание определяется представительным органом местного самоуправления либо администрацией муниципального образования. Кроме того, печатное издание для официальной публикации устава муниципального образования может быть определено в самом уставе.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Особую роль в обеспечении системности муниципальных правовых актов выполняют законы субъектов Российской Федерации, определяющие наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу. В 21 субъекте Российской Федерации есть специальные законы о нормативно-правовых актах органов местного самоуправления или о правых актах соответствующего субъекта Федерации.

 

2.2 Соотношение законодательства субъектов Российской Федерации и муниципального нормотворчества

 

Статусная структура строится на обособлении нормативных правовых актов и их структурных фрагментов, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права. Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное нормотворчество).

Муниципальное нормотворчество не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального нормотворчество не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное нормотворчество затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное нормотворчество должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

На характер и объем нормотворчества органов местного самоуправления существенно влияет законотворчество государственных органов Российской Федерации и субъектов РФ. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти РФ определяют правовое поле нормотворчества органов местного самоуправления, дают направления и «границы» нормотворчеству в различных сферах деятельности муниципальных образований.

За период с 1991 по 1996 годы органами государственной власти Российской Федерации принято около 700 законов, в том числе ряд кодексов, что определяет работу органов местного самоуправления в режиме изучения вновь принимаемых законов, приведения в соответствие собственной нормативной базы с федеральным законодательством, изменению форм и методов работы, выработке новых механизмов реализации принятых законов.

Законотворчество государственных органов субъектов РФ осуществляется в более сложных условиях. Если в органах государственной власти Российской Федерации есть определенный опыт законотворчества, существенный научный правовой потенциал и соответствующие кадры, то в государственных органах субъектов РФ их недостаточно.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекты РФ принимают как базовые, «родовые», так и отдельные, «видовые» законы о местном самоуправлении. Таким образом, выстраивается законодательный фундамент местного самоуправления, на котором базируются другие уровни правового регулирования в данной сфере.

Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления – это направленная на достижение целей развития муниципального образования в интересах ее жителей организационно-оформленная публичная деятельность нормотворческих органов местного самоуправления в рамках их компетентности по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в муниципальном образовании и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых нормативных актов органов местного самоуправления, изменению и отмене действующих.[53] Являясь частью системы нормотворчества в Российской Федерации, нормотворчество органов местного самоуправления наряду с нормотворчеством органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволяет полно и наиболее эффективно осуществлять правовое регулирование общественных отношений в стране (рис. 2).

 

 

Рис. 2 Муниципальное нормотворчество в системе нормативного регулирования

 

В регулировании вопросов, связанных с принятием правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, участвуют субъекты Российской Федерации. В соответствии с законами субъектов РФ муниципальные образования определяют соответствующие реквизиты своих правовых актов, полномочия по их изданию и процедуру их принятия. Такой порядок обеспечивает необходимое единство правовой системы каждого субъекта РФ, способствует организации правотворческого процесса в муниципальных образованиях, позволяет поставить его на рациональную основу. Определяя в своих законах общие ориентиры муниципального правотворчества, субъекты РФ помогают муниципальным образованиям более квалифицированно и точно урегулировать в своих уставах довольно сложные вопросы. Соотношение законодательства субъектов Российской Федерации (областного законодательства) и муниципального нормотворчества – пересекающиеся понятия.

Муниципальное нормотворчество охватывает непосредственную деятельность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по выработке, принятию (изданию), изменению или отмене муниципальных правовых актов. Специфика нормотворчества органов местного самоуправления заключается в том, что в местном самоуправлении парламентский принцип отделения управления от нормотворчества и исполнения почти не применим. Нормотворчество на местах осуществляется практически всеми звеньями системы муниципального управления.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» в трех случаях:

1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании;

2) по вопросам, которые урегулированы нормами права в самом общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация»;

3) когда законодательство не в состоянии охватить многообразие местных особенностей.[42] В каждом муниципальном образовании нормотворчество органов местного самоуправления при наличии общих черт будет иметь свои специфические особенности. Местное нормотворчество в условиях правового дефицита федерального законодательства может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территориях муниципальных образований и повышению уровня юридической защиты граждан.

Весь правовой массив относительно нормотвотворчества органов местного самоуправления можно условно разделить на нормы, содержащие условия, необходимые для осуществления нормотворчества; нормы, содержание границы или пределы осуществления нормотворчества органов местного самоуправления; нормы, содержащие прямые указания на нормотворческую деятельность. Эти нормы содержатся как в федеральных, региональных нормативных актах, так и в актах органов местного самоуправления, т.е. расположены по «вертикали», построенной на основании принципа законности и на положении «от общего - к частному». Конкретизация и специфика нормотворчества органов местного самоуправления появляется в нормативных актах на уровне нормотворчества субъектов РФ, а в нормативных актах в муниципальных образованиях находят свое логическое завершение.

 

 

Заключение

 

Анализ показал наличие следующих проблем и их рассмотрение к идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе.

Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию РФ, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера. Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда РФ на нормотворчество.

Среди ученых отмечается единство мнений относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками местного самоуправления. Расхождения касаются того, какие акты суда могут быть признаны правовыми источниками - исключительно постановления или как постановления, так и определения суда.

На нормативную природу судебных решений указывает и практика деятельности Конституционного Суда РФ.

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко когда полностью находит свое отражение не только в уставах муниципальных образований, но даже и в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, фактически остаются без регулирования такие важные вопросы как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва. Можно сделать следующие выводы. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

(см. текст  в предыдущей редакции)

1) противоречие  устава Конституции Российской  Федерации, федеральным законам, принимаемым  в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов  Российской Федерации;

2) нарушение  установленного настоящим Федеральным  законом порядка принятия устава, муниципального правового акта  о внесении изменений и дополнений  в устав.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Статусная структура строится на обособлении нормативных правовых актов и их структурных фрагментов, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права. Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное нормотворчество).

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» в трех случаях:

1) когда по  указанным вопросам государственная  правовая регламентация отсутствует  полностью и нет никакой необходимости  в ее существовании;

2) по вопросам, которые урегулированы нормами  права в самом общем виде  и требуется их «местная юридическая  конкретизация»;

3) когда законодательство  не в состоянии охватить многообразие  местных особенностей.[42] В каждом  муниципальном образовании нормотворчество органов местного самоуправления при наличии общих черт будет иметь свои специфические особенности. Местное нормотворчество в условиях правового дефицита федерального законодательства может способствовать ликвидации пробелов в праве, укреплению законности и правопорядка на территориях муниципальных образований и повышению уровня юридической защиты граждан.

Весь правовой массив относительно нормотвотворчества органов местного самоуправления можно условно разделить на нормы, содержащие условия, необходимые для осуществления нормотворчества; нормы, содержание границы или пределы осуществления нормотворчества органов местного самоуправления; нормы, содержащие прямые указания на нормотворческую деятельность. Эти нормы содержатся как в федеральных, региональных нормативных актах, так и в актах органов местного самоуправления, т.е. расположены по «вертикали», построенной на основании принципа законности и на положении «от общего - к частному». Конкретизация и специфика нормотворчества органов местного самоуправления появляется в нормативных актах на уровне нормотворчества субъектов РФ, а в нормативных актах в муниципальных образованиях находят свое логическое завершение.