Нормативные основы местного самоуправления

В юридической литературе отмечается единство мнений относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками муниципального права. Расхождения касаются того, какие акты Суда могут быть признаны правовыми источниками. Одни авторы считают, что это исключительно постановления Суда.[37] Другие относит к ним как постановления, так и определения, прежде всего те, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативно-правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах.[41]

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления.[55] Муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросам местного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами.

Локальная (муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которую включаются: уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местных референдумах (сходах граждан), нормативные и иные акты представительных органов местного самоуправления, правовые акты глав муниципальных образований и руководителей местных администраций, правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления (табл. 1.3). Именно в таком виде она формулируется в ст. 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Установив данную систему правовых актов, указанный Федеральный закон закрепил фактически сложившуюся иерархию муниципальных источников.[39] Единственным спорным положением, на наш взгляд, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципального образования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Между тем по мнению большинство авторов, высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления.[51] Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы.[45]

Таблица 1.3 Система муниципальных правовых актов

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 43) ставит решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), на второе место в системе муниципальных правовых актов. Они, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах. Такие решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на референдуме (сходе граждан) решения.

Возможность издания органами местного самоуправления правовых актов есть важнейший признак местной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальные образования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые установил, что акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Нормативные правовые акты представительного органа регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них: положение о местных референдумах и местных выборах; положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования; положение о порядке управления собственностью муниципального образования; правила землепользования и застройки; правила торговли; положение о муниципальном заказе; положение о муниципальной службе и т. д. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан.

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения. Необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т.п.).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает наименования муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Представительные органы муниципальных образований принимают решения, как по вопросам местного значения, так и по вопросам их внутриорганизационной деятельности. Главы муниципальных образований (главы местных администраций) по вопросам местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий издают постановления, организации работы администрации - распоряжения.

Председатель представительного органа принимает постановления и распоряжения в связи с организацией деятельности этого органа. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям.

Указанные муниципальные правовые акты носят как нормативный, так и индивидуальный характер.

Такая законодательная унификация наименований муниципальных актов, во-первых, отчетливо демонстрирует усиление федерального правового регулирования, во-вторых, упорядочивает локальную (муниципально-правовую) систему.

Между тем в новом законодательстве не нашел отражения еще один существенный вопрос. Необходимо определить перечень вопросов, по которым глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, или глава местной администрации вправе принимать акты нормативного характера.

Как правило, уставы муниципальных образований избегают регулирования данного вопроса, а на практике он часто возникает, более того, приобретает спорный характер.

Таким образом, средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также акты органов муниципальной власти.

Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов.

Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.

Локальная (муниципально-правовая) система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных проявлениях.

В основном локальная (муниципально-правовая) система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры.[36]

Глава 2. Муниципальные правовые акты

2.1 Понятие местного нормотворчества. Система муниципальных правовых актов

Внешней формой выражения и закрепления норм муниципальных образований является документ - нормативный акт, издаваемый органом местного самоуправления или принимаемый непосредственно населением; он фиксирует волю местного сообщества, конституирует ее. Именно в актах и через них проявляется и существует совокупная воля населения. При помощи этих документов воля, по своей основе представляющая собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать определенный эффект, направленного на достижение строго определенных последствий.

Социально-правовая природа нормативных актов местного самоуправления предопределяется следующими обстоятельствами:[49]

1. В соответствии  с Конституцией РФ (ст. 12) местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно, а органы  местного самоуправления не входят  в систему органов государственной  власти. Формирование их - дело самого  населения, объединения жителей  определенной территории. Поэтому  нормы местных сообществ - это  прежде всего «корпоративные»  нормы, т.е. нормы, исходящие от определенного  сообщества или его органов, регламентирующие  внутреннюю организацию, основные  направления его деятельности, взаимные  права и обязанности его участников; подкрепленные авторитетом и  влиянием этого сообщества. Как  и иные «корпоративные» нормы, нормы местных сообществ прежде  всего обязательны для населения  территории, которое явно (например, посредством участия в местном  референдуме, выборах) проявило свою  сознательную и добровольную  принадлежность к данному муниципальному  образованию. Однако этим значение  норм местных сообществ не  ограничивается, поскольку решение местных вопросов неизбежно затрагивает интересы не только постоянных жителей территории, участвующих в самоуправлении, но и иных граждан и организации.

2. Органы местного  самоуправления являются одними  из органов, через которые носитель  суверенитета - народ - осуществляет  принадлежащую ему власть (ст. 3 Конституции  РФ). Поэтому нормы, формулируемые  органами местного самоуправления, в установленных пределах обладают  свойством общеобязательности и  гарантированности со стороны  государства, т.е. свойствами правовых  норм. Соответственно, содержащие такие  нормы акты приобретают характер  нормативно-правовых и включаются  в общую нормативно-правовую систему.

В этой связи большое значение приобретает вопрос о том, какие именно нормы органов местного самоуправления обладают свойствами правовых предписаний и, соответственно, в каких случаях нормотворчество этих органов приобретает характер правотворчества, санкционированного государством.

Будучи исключенными из системы государственных органов, органы местных сообществ не могут сами присваивать себе функцию правотворчества, так как это важнейшая государственная функция. Лишь государство или отдельные его органы могут санкционировать создание органами местного самоуправления правовых норм, порождающих юридические права и обязанности.

При этом возможны три способа санкционирования правотворческой деятельности:

а) органы самоуправления по своей инициативе разрабатывают нормы, которые приобретают юридический характер по предварительной санкции государства;

б) органы государства утверждают разработанные органами самоуправления нормативные акты;

в) государство создает общие (типовые) нормы (в форме рекомендаций); органы самоуправления их детализируют применительно к конкретным условиям и представляют на утверждение (или регистрацию) соответствующему государственному органу.[54]

В каждом из этих случаев государство определяет круг вопросов, решения по которым становятся нормативно-правовыми, а также возможный характер таких юридических решений.

В соответствии с Конституцией РФ и законами Российской Федерации органы местного самоуправления получили право создавать юридические нормы по вопросам местного значения. Они перечислены в ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Правотворчество по этим вопросам носит предварительно санкционированный характер. В то же время государство может передавать в ведение муниципальных образований и иные государственные полномочия. В этих случаях санкционирование правотворчества должно осуществляться, как правило, в форме последующего утверждения или регистрации принятых органами местного самоуправления актов. Однако возможны и иные формы государственного контроля за муниципальным правотворчеством по дополнительно переданным вопросам.