Нормативные основы местного самоуправления

Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).[36]

Рис. 1 Состав правовой основы местного самоуправления

Формирование правовой основы местного самоуправления основано на разграничении полномочий между уровнями власти и соподчиненности правовых норм. Поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, оно предполагает издание федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Региональные законы позволяют конкретизировать положения федеральных законов применительно к местным условиям, однако они не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Муниципальные правовые акты не могут противоречить федеральным правовым актам и правовым актам субъектов РФ.

Правовая база местного самоуправления находится в стадии формирования. Но в системе правовых знаний уже выделилась особая отрасль права - муниципальное право. Оно регулирует правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Это комплексная отрасль права, появившаяся на стыке нескольких отраслей: конституционного права, административного права, финансового права, земельного права, экологического права и других отраслей права. Комплексный характер муниципального права отражает многогранный характер муниципальной деятельности.

1.2 Федеральное законодательство

Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая: Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации, законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, региональные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ.[50]

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы и принципы международного права, являются частью правовой системы Российской Федерации. Данное конституционное правило положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление как весьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институт обладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Следует особо выделить такие документы, как Европейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.,[3] решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Европейская хартия местного самоуправления была разработана и принята по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти в Европе Советом Европы 15 октября 1985 г.[3] Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.[8]

Основным источником правового регулирования местного самоуправления является Конституция РФ. Конституционные нормы обладают высшей юридической силой в отношении всех других законодательных актов любого уровня. Конституция РФ (ст. 12) закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие организацию местного самоуправления. «Если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем в других отраслях права».[42,98] Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. 1 «Основы конституционного строя»: признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Конституции РФ свидетельствует о значении местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России.

Местное самоуправление служит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания. Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).

Глава «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Российской Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. Это в теории. На практике же функции Российской Федерации и ее субъектов четко не определены.

Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из данной конституционной нормы необходимо выделить то, что относится к государственной власти, и то, что относится к местному самоуправлению. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации предлагают различные подходы прочтения приведенной конституционной нормы:[54]

1) в совместном  ведении находится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления» - установление местного самоуправления, т.е. закрепление местного самоуправления  как неприкосновенного демократического  института;

2) в совместном  ведении находится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления» - установление системы органов  местного самоуправления, т.е. устанавливаются  общие подходы к формированию  органов местного самоуправления;

3) в совместном  ведении находится «установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти и местного самоуправления» - установление общих принципов  организации местного самоуправления, т.е. закрепляются общие подходы  к правовому регулированию становления  местного самоуправления.

Эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме. Приняв в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[6] федеральный законодатель дал свою точку зрения, которую изложил в названии закона, - Российская Федерация должна устанавливать общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции РФ посвящена специальная гл. 8 «Местное самоуправление» (ст. ст. 130-133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:

- население  муниципального образования самостоятельно  решает вопросы местного значения;

- экономической  основой местного самоуправления  является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования  и распоряжения которой принадлежит  населению муниципального образования;

- система  местного самоуправления включает  институты непосредственной и  представительной демократии, при  этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);

- местное  самоуправление осуществляется  в городских, сельских поселениях  и на других территориях с  учетом исторических и иных  местных традиций; изменение границ  таких территорий допускается  только с учетом мнения населения  соответствующих территорий;

- органы местного  самоуправления имеют самостоятельные  полномочия по решению вопросов  местного значения (управления муниципальной  собственностью, формирования, утверждения  и исполнения местного бюджета, установления местных налогов  и сборов, осуществления охраны  общественного порядка и др.), а также могут наделяться законом  отдельными государственными полномочиями  с передачей необходимых для  их осуществления материальных  и финансовых средств;

- местному  самоуправлению гарантируется право  на судебную защиту;

- местному  самоуправлению гарантируется компенсация  дополнительных расходов, возникших  в результате решений, принятых  органами государственной власти;

- устанавливается  запрет на ограничение прав  местного самоуправления, установленных  Конституцией РФ и федеральными  законами.

В сводном виде основные положения Конституции РФ по вопросам местного самоуправления представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1 Конституционные основы местного самоуправления в РФ

Объясняя столь подробный характер конституционной регламентации института местного самоуправления, распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условиях не снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановление местного самоуправления в постсоветский период.[33] Такое суждение стало расхожим, оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантией благополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще одно объяснение данному юридическому феномену - массированное конституционное регулирование местного самоуправления является требованием Европейской хартии, которой современные конституции следуют.

Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, провозглашает его право на муниципальную собственность, включая собственность на землю и другие природные ресурсы, самостоятельное решение вопросов местного значения, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления, как упоминалось, не входят в систему органов государственной власти. Это необходимо трактовать не как утрату ими властной природы, а как невозможность органов государственной власти выступать в качестве вышестоящей инстанции по отношению к органам местного самоуправления.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые образуют самостоятельную группу источников правового регулирования. С теоретической точки зрения очевидно, что гл. Конституции РФ «Местное самоуправление» может быть предметом регламентации законов этой группы. В сферу их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы, за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции РФ.[1]

В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, предметом регулирования которых является местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая принятие таких законодательных актов, не делает этого в отношении местного самоуправления. Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образом затрагивают самоуправленческую тематику. Так, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»,[4] Федеральный конституционный закон от 30 январе 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[5] устанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в части проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайного или военного положения.