Нормативные основы местного самоуправления

В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления.

Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, - более 1300, из них Федеральных законов - более 150.[5]

В юридической литературе встречается различная классификация федеральных законов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Так, Е.С. Шугрина делит указанные законы на две группы:

1) законы, регулирующие  только отдельные вопросы местного  самоуправления (например, федеральные  законы о муниципальной службе, о финансовых основах местного  самоуправления и т.д.);

2) отраслевые  законы, регулирующие отдельные  отрасли или сферы общественной  жизни (например, федеральные законы  о занятости населения, об образовании  и т.д.).[54]

А.А. Курочкин классифицирует федеральные законодательные акты с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления, и предлагает три группы.[36] Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы.

Главным базовым федеральным законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований, является Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления.

Структура Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представлена в табл. 1.2.

Таблица 1.2 Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления:

- определение  общих принципов организации  местного самоуправления в РФ;

- правовое  регулирование деятельности федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти  субъектов РФ и их должностных  лиц в области местного самоуправления;

- правовое  регулирование прав, обязанностей  и ответственности граждан, органов  и должностных лиц местного  самоуправления по решению вопросов  местного значения и при осуществлении  переданных государственных полномочий.

Второй группе федеральных законов соответствует статус специализированных актов (например, «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ,[7] «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ,[10] «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ)[8], определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.

Третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ и многие другие). В целом нормы местного самоуправления содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов - от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

Как правило, в законах этой группы есть разделы (главы), посвященные полномочиям или предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти законы принимались в разное время. И очень часто возникают ситуации, когда отраслевые законы иным образом регулируют разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, данному Федеральному закону применяются нормы Конституции РФ и данного Федерального закона.

1.3 Муниципальное  законодательство

Для конкретного муниципального образования региональные законы не менее важны, чем федеральные, поскольку муниципальная власть на практике чаще всего взаимодействует с органами государственной власти своего субъекта РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления. Субъектам Российской Федерации предоставлено право регламентации конкретных вопросов, касающихся организации местного самоуправления: правовое регулирование вопросов, связанных с организацией местного самоуправления в субъектах РФ; установления наименований органов местного самоуправления; правами и обязанностями органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правами и обязанностями органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам, регулирование которых отнесено к компетенции субъектов РФ; установления и изменения границ муниципальных образований; определения условий контракта для назначаемых глав местных администраций и некоторые другие. Каждый субъект РФ на основании Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимал закон об организации местного самоуправления на своей территории, а также пакет других законов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся, например, законы о выборах в органы местного самоуправления, местных референдумах, муниципальной службе, административно-территориальном устройстве субъекта РФ, порядке образования и преобразования муниципальных образований и т. п. К числу отраслевых региональных законов, особо влияющих на деятельность местного самоуправления, относятся законы о собственности, бюджете и бюджетном процессе, о региональных налогах и сборах и другие.

Несмотря на наличие общей правовой основы, законодательная практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов показывает, что многие из них по-разному трактуют и конкретизируют различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование «декоративных» муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов.[34] В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997 г.) и в Республике Коми (1998 г.).

В новых условиях региональные органы власти едва ли имеют возможность реально влиять на установление общих принципов организации местного самоуправления, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, основное поле деятельности регионов сосредоточено в сфере разработки и принятия группы специализированных законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] прямо устанавливал право субъектов РФ принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивается общим положением, согласно которому региональные органы государственной власти обладают полномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления (ст. 6). Общий характер данного предписания привел к тому, что значительная часть субъектов РФ отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая часть регионов идет по этому пути.

В 2001-2009 гг. по инициативе Президента РФ многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако еще необходима большая работа.

На федеральном уровне кроме законов вопросы местного самоуправления регулируются и другими нормативными актами, входящими в подсистему подзаконных источников правового регулирования местного самоуправления. Так, обе палаты Парламента РФ принимали постановления по вопросам местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись: постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[11]; постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. № 572-II ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».[16]

Важную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Указами Президента РФ реформировалось местное самоуправление - отдельные аспекты местного самоуправления, такие, как реформа ЖКХ, реформа муниципальных органов охраны правопорядка, решались иные вопросы.[12] Постановлениями Правительства РФ был введен государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации,[17] утверждены федеральные программы поддержки местного самоуправления - в 1995 и 1999 гг.[14]

Основной целью первой программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. Вторая программа принята для совершенствования правовой, территориальной и организационной основ местного самоуправления, в том числе для решения вопросов разработки предложений по систематизации, а в дальнейшем - по кодификации законодательства в области местного самоуправления, методических рекомендаций по оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления.

Подсистема подзаконных источников правового регулирования местного самоуправления, охватывающая акты Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов (высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ), не является целостной, единой. Она представлена разрозненными документами, принятыми в различные годы. Более весомой данная подсистема казалась в середине 1990-х гг., когда отсутствие федеральных законодательных актов подменялось принятием подзаконных источников.

Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным. Данная проблема касается не только муниципальной отрасли права, но и практически всех правовых образований. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию РФ, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера.[35]

Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда РФ на нормотворчество. Противное означало бы игнорирование российской правовой доктрины, принципа разделения властей. Сторонники такого подхода называют судебные решения актами толкования, не создающими норм права, правоприменительными актами.[29] Л.В. Лазарев, признавая Конституционный Суд РФ субъектом правотворческой деятельности, указывает на двуединую правовую природу Суда как не только особого органа судебной власти, но и одновременно как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти.[38]

На нормативную природу судебных решений указывает практика деятельности Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева[14] сформулированы положения, содержащие нормы права. Речь идет об основаниях отзыва, о количестве голосующих за отзыв и т.д. Данные требования вошли в неизменном виде в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».