Муниципальный сектор как объект национальной экономики

      Таким образом, из законодательного определения  отличительными признаками муниципального образования выступают:

      - населенная территория;

      - осуществление на ней местного  самоуправления;

      - обособленная муниципальная собственность;

      - местный бюджет;

      - выборные органы местного самоуправления.

      С организационной точки зрения муниципальное  образование можно определить как  социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной  компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.

      Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие  нормы определения территориальных  основ местного самоуправления:

      - местное самоуправление осуществляется  в городских, сельских поселениях  и на других территориях;

      - территориальные основы местного  самоуправления определяются с  учетом исторических и иных  местных традиций;

      - изменение границ территорий, в  которых осуществляется местное  самоуправление, допускается с учетом  мнения населения соответствующих территорий.

      На  практике используются два основных способа территориальной организации  местного самоуправления: территориальный  и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования  образуются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом от 14 и 22 декабря 1789 г. муниципалитет был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.

      При территориальном способе муниципальные  образования образуются на определенной территории, в состав которой могут  входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.

      Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области.

      Очевидный недостаток данной модели - отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое  звено системы государственной  власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 г. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен "способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению".

      Почти в 20 субъектах РФ была сформирована поселенческая модель с одноуровневым муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов, например в Воронежской, Оренбургской, Тамбовской области.

      Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

      Попыткой  совместить достоинства этих моделей  стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа. В результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайский край, Псковская область и др.) после 1995 г. была создана двухуровневая система местного самоуправления, у которой нижним уровнем являются поселения, а верхним - муниципальные районы.

      Двухуровневая модель территориальной организации  местной власти сочетает в себе достоинства  как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Так как Закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривал возможности создания двухуровневой модели местного самоуправления (хотя и не запрещал ее), на практике вставал вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня.

      Кроме того, складывающаяся в условиях двухуровневой  модели территориальной организации  местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась  в существующую налогово-бюджетную систему страны.

      На  решение всех указанных выше проблем  направлен новый Закон о местном  самоуправлении 2003 г. Его базовая  идея заключается в выделении  двух уровней муниципальных образований  и определении предметов ведения  для каждого из них.

      В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. По мнению ученых, двухуровневая  модель позволит обеспечить решение  конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти³.

      Новым Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

      - городское поселение;

      - сельское поселение;

      - муниципальный район;

      - городской округ;

      - внутригородская территория города  федерального значения.

      Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

      Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное  самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

      Городское поселение - это город или поселок  с прилегающей территорией (в  составе городского поселения также  могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

      Муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

      Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

      Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку  назначение каждого из видов муниципальных  образований различное: органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера.

      В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о  местном самоуправлении 2003 г. местное  самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, будет ли вся территория разграничена между поселениями или к муниципальным районам будут отнесены межселенные земли. Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Поскольку в РФ значительное количество территорий являются территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), Закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

      Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает  критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных  образований разного типа:

      1) территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений;

      2) территории всех поселений, за  исключением территорий городских  округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

      3) территорию поселения составляют  исторически сложившиеся земли  населенных пунктов, прилегающие  к ним земли общего пользования,  территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

      4) в состав территории поселения  входят земли независимо от  форм собственности и целевого  назначения;

      5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

      6) в состав территории сельского  поселения могут входить, как  правило, один сельский населенный  пункт или поселок с численностью  населения более 1000 человек (для  территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

      7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

      8) в соответствии с законами  субъекта РФ статусом сельского  поселения с учетом плотности  населения субъекта РФ и доступности  территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

      9) на территориях с низкой плотностью  населения и в труднодоступных  местностях сельский населенный  пункт с численностью населения  менее 100 человек может не наделяться  статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

      10) административным центром муниципального  района может считаться город  (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

      11) границы сельского поселения,  в состав которого входят два  и более населенных пункта, как  правило, устанавливаются с учетом  пешеходной доступности до его  административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;