Муниципальные образования: признаки, виды, характеристика

    Даваемое  в Федеральном законе о местном  самоуправлении определение муниципального образования, хотя в нем более  ярко выражен территориальный аспект по сравнению с социальным, близко понятию местного сообщества как территориально организованного коллектива. Анализ положений Федерального закона позволяет сделать вывод о том, что муниципальное образование - это не только территориальная, но и социальная общность. Речь, в частности, идет о городском или сельском поселении, иной населенной территории.

    Как особые субъекты права на местное  самоуправление муниципальные образования  обладают следующими признаками:

• "ведают вопросами местного значения", а также вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, т.е. осуществляют "публичную власть особого рода" - местное самоуправление;
• имеют устав (муниципального образования), который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и подлежит государственной регистрации (ст.8), и свою символику;
• реализуют право на объединение в ассоциации и союзы;
• имеют территорию и границы;
• выборные и иные органы местного самоуправления действуют в пределах муниципальных образований и уполномочены выступать от имени муниципальных образований при осуществлении прав собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;
• за муниципальными образованиями закрепляются качества экономической и финансовой самостоятельности: именно они признаются собственниками имущества, входящего в состав муниципальной собственности, а также имеют местные бюджеты, которые определяются Федеральным законом как бюджеты муниципальных образований (ст.35 п.1); органы местного самоуправления осуществляют права собственника в отношении местных финансов (средств местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг, принадлежащих органам местного самоуправления, других финансовых средств) от имени муниципальных образований (ст.2 п.3 Федерального закона о финансовых основах).

    Как видно из перечисленных признаков, муниципальные образования имеют  целый ряд черт, присущих организациям - юридическим лицам: органы, устав, подлежащий государственной регистрации, имущество; в отношении них применяются  процедуры образования, объединения, преобразования и упразднения (ст.13 п.1 Федерального закона о местном  самоуправлении); не только уставы, но и сами муниципальные образования  проходят процедуру государственной  регистрации, вносятся в региональные реестры муниципальных образований и в Федеральный реестр муниципальных образований. 

    Несмотря  на наличие отдельных признаков  юридического лица и корпорации, муниципальное  образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом. Его статус отличается от статуса юридического лица и корпорации по следующим позициям: 

1. Муниципальное образование не основано на членстве, что является определяющим признаком  корпорации.
2. Муниципальное образование признается в соответствии с гражданским законодательством особым субъектом гражданско-правовых отношений, наряду с государством и государственным образованием, но не юридическим лицом.
3. Юридическими лицами являются органы местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
4. В федеральном законодательстве отсутствует обобщенное понятие нормативно-правовой системы местного самоуправления или системы нормативных правовых актов муниципального образования: все акты, кроме устава, признаются правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.19 и др. Федерального закона о местном самоуправлении).
5. Субъектами наделения "отдельными государственными полномочиями субъектов РФ и Федерации" являются не муниципальные образования, а органы местного самоуправления (ч.2 ст.132 Конституции РФ, пдп.5 ст. 4, пдп.6 ст.5, п.1 ст.38 Федерального закона о местном самоуправлении).
6. Именно деятельность и акты органов и должностных лиц местного самоуправления (а не муниципального образования в целом) являются объектом контроля и надзора со стороны государства (пдп.5, пдп.15 ст.4, пдп.6 ст.5, ст.51 Федерального закона о местном самоуправлении).
7. Органы и должностные лица местного самоуправления (а не муниципальные образования) признаются субъектами ответственности перед государством, физическими и юридическими лицами (пдп.14 ст.4, ст.ст.49, 50 Федерального закона о местном самоуправлении).
8. Право местного самоуправления на судебную защиту трактуется как право граждан и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46 Федерального закона о местном самоуправлении), а не как право муниципального образования.
9. Создание муниципальных предприятий, учреждений и организаций закрепляется как функция органов местного самоуправления, именно они, а не муниципальные образования, выступают в качестве учредителей муниципальных предприятий (ст.30 Федерального закона о местном самоуправлении).
10. Не муниципальное образование, а органы местного самоуправления по вопросам своей компетенции выступают в качестве стороны в договорах, заключаемых ими с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами (ст.32 Федерального закона о местном самоуправлении); они же являются заказчиками на выполнение работ в рамках муниципального заказа (ст.33 Федерального закона о местном самоуправлении).
11. Органы местного самоуправления названы в Федеральном законе (ст.34) субъектами внешнеэкономической деятельности.
12. В Федеральном законе говорится о доходах и расходах органов местного самоуправления (ст.38), о праве органов местного самоуправления на компенсацию увеличения расходов и уменьшения доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти РФ и субъектов РФ (ст.38 п.2), о праве органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами (ст.40).
13. Органы местного самоуправления признаются также субъектами кредитных отношений: они вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения (ст.42).

    Хотя  Федеральный закон и упоминает  в качестве "главных действующих  лиц" органы местного самоуправления, более подробный анализ большинства  из названных выше правоотношений показывает, что органы местного самоуправления выступают в них лишь как органы муниципального образования, т.е. от имени  последнего. Следовательно, субъектом указанных правоотношений должно быть признано муниципальное образование. Полагаем, что это признание должно получить соответствующее законодательное оформление: созрела необходимость устранить имеющуюся в настоящее время в федеральном законодательстве не всегда оправданную подмену муниципальных образований органами местного самоуправления, преодолеть непоследовательность федерального, а вслед за ним и регионального законодателя, в определении истинной роли муниципальных образований и органов местного самоуправления в муниципально-правовых отношениях.   
 

Глава 2. Устав муниципального образования

    Действующим законодательством определено, что  муниципальное образование имеет  устав, в котором указываются:

    1) границы и состав территории  муниципального образования;

    2) вопросы местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования;

    3) формы, порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении  вопросов местного значения;

    4) структура и порядок формирования  органов местного самоуправления;

    5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;

    6) срок полномочий депутатов представительных  органов местного самоуправления, членов других выборных органов  местного самоуправления, выборных  должностных лиц местного самоуправления;

    7) виды, порядок принятия и вступления  в силу нормативных правовых  актов органов местного самоуправления;

    8) основания и виды ответственности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;

    9) порядок отзыва, выражения недоверия  населением или досрочного прекращения  полномочий выборных органов  местного самоуправления и выборных  должностных лиц местного самоуправления;

    10) статус и социальные гарантии  депутатов, членов других выборных  органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления, основания и порядок  прекращения их полномочий;

    11) гарантии прав должностных лиц  местного самоуправления;

    12) условия и порядок организации  муниципальной службы;

    13) экономическая и финансовая основа  осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования  и распоряжения муниципальной  собственностью;

    14) вопросы организации местного  самоуправления, обусловленные компактным  проживанием на территории муниципального  образования национальных групп  и общностей, коренных (аборигенных)  народов, казачества с учетом  исторических и иных местных  традиций;

    15) другие положения об организации  местного самоуправления, о компетенции  и порядке деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  в соответствии с законами  Российской Федерации и законами  субъектов Российской Федерации.

    Устав служит основным нормативным актом  саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов.

    Четырнадцать  вышеобозначенных обязательных положений касаются тех основных элементов, из которых формируется статус муниципального образования и которые составляют фундамент его организации и функционирования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их содержания относится к сфере ведения местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает соответствующие вопросы. Например, смысл п.1 сводится к установлению конкретных границ и размеров территории, состава населенных пунктов, объединяемых муниципальным образованием, сферы его деятельности.

    Перечень  регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них  могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры  местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и др.

    Устав муниципального образования разрабатывается  муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования  принимается представительным органом  местного самоуправления или населением непосредственно.

    Для придания уставу юридической силы необходима его государственная регистрация  в порядке, установленном законом  субъекта Российской Федерации. Значение государственной регистрации заключается  в том, что устав муниципального образования вступает в силу после  его официального опубликования (обнародования).

    Основанием  для отказа в государственной  регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и  законам субъекта Российской Федерации. Такой отказ может быть обжалован  гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

    Устав – является ключевым документом функционирования муниципального образования. До его  принятие недопустимо совершение большинства  правомочий в рамках местного самоуправления. Так, необходимо подчеркнуть, что во многих регионах при организации  выборов в органы местного самоуправления допускается характерная ошибка: до принятия уставов муниципальных  образований одновременно с выборами представительных органов местного самоуправления назначаются выборы глав муниципальных образований (глав местного самоуправления, глав администраций, старост и т.п.). Между тем выборы глав муниципальных образований  могут быть назначены и проведены  лишь после того, как такая выборная должность будет предусмотрена  уставом конкретного муниципального образования³.

    В силу п.1 ст.14 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" к органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим  Федеральным законом, законами субъектов  Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

    Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

    Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и  государственными должностными лицами не допускается.