Перспективы развития МСУ в РФ

В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация также назначает и выплачивает из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения.

Органы местного самоуправления принимают меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому. За счет местного бюджета эти органы вправе устанавливать льготы по медицинскому обслуживанию и санитарно-курортному лечению; льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и по проезду на общественном транспорте; скидки со стоимости индивидуальных средств передвижения, топлива, одежды, обуви и других вещей, необходимых инвалидам, престарелым и иным гражданам, нуждающимся в социальной поддержке.

Органы местного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Они принимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей.

Переход к рыночной экономике выдвинул перед органами местного самоуправления проблемы, связанные с обеспечением социальной защиты в области занятости населения.

В области охраны порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением своих решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Рассматриваемые органы предъявляют в суд или арбитражный суд требования о признании недействительными актов органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, а также права органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций; проводят противопожарные мероприятия.40

Органы местного самоуправления налагают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; регистрируют общественные объединения населения, органы территориального общественного самоуправления, действующие на их территории, осуществляют регистрацию средств массовой информации, рассчитанных на население, проживающее на подведомственной им территории, руководят местными органами внутренних дел, создают за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения милиции, наблюдают за работой исправительно-трудовых учреждений, расположенных на подведомственной им территории.

Органы местного самоуправления содействую органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности, руководят гражданской обороной; вносят представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к местному ведению законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются и другие муниципальные образования, то полномочия муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъектов РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность на основе разграничения предметов ведения между ними. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

Часть полномочий местного самоуправления находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В их число входят: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Основной задачей нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также внесения изменений в закон об организации органов государственной субъектов Федерации является четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.41

Как известно, в Российской Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:

-власть федеральная, обеспечивающая  единство конституционного строя, суверенитет и территориальную  целостность России, гарантии прав  человека и гражданина;

-государственная власть  субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;

- власть местного самоуправления, задачей которой является реализация  совместных интересов жителей  в различных муниципальных образованиях.

Компетенции органов местного самоуправления, которые устанавливаются законодательными актами, в частности Конституцией РФ, Федеральным законом о самоуправлении, должны обеспечивать возможность самостоятельно решать все вопросы местного значения, затрагивающие интересы жителей муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы местного самоуправления2. Из компетенции органов местного самоуправления выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с Конституцией РФ специально оставило за собой (например, вопросы войны и мира, обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения; судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование и др.) этот принцип установления собственной компетенции местного самоуправления соответствует формуле Европейской Хартии о местном самоуправлении.

Как известно, Конституция Российской Федерации, федеральные законодательные акты по вопросам местного самоуправления, в том числе Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», действующий до 1 января 2006 года, (далее - действующий Федеральный закон) и новый Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»43, (далее - новый Федеральный закон) предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как федеральными, так и полномочиями субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями3. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях.

Анализ конституционных положений в области местного самоуправления и нового Федерального закона позволяет сегодня сказать, что в России складывается система местного самоуправления, которая одновременно является не только уровнем публичной власти и институтом гражданского общества, но и механизмом реализации государственных задач.

Наделение отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации может распространяться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида или уровня, в границах одной или нескольких административно-территориальных единиц, на определенный срок или бессрочно.

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача полномочий может осуществляться только законом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Это одно из основных условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции Российской Федерации говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей.

Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее, во-первых, самоосуществление полномочий, а во-вторых, продолжение выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций. Причем согласно указанному действующему Федеральному закону органы местного самоуправления и его должностные лица несут ответственность за осуществление государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми ресурсами.

Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия, соответствующий орган государственной власти вправе установить порядок контроля за решениями органов местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и регионов с учетом возможности более эффективного осуществления этих полномочий органами местного самоуправления. Вместе с тем правовой институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в муниципальном праве развит еще недостаточно. Объясняется это целым рядом причин.

В действующих федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отсутствовало четкое базовое разграничение полномочий государственной и муниципальной власти.

Кроме этого федеральным законодательством не были определены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе исполнения последними отдельных государственных полномочий.

Только с принятием нового Федерального закона, внесением соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на федеральном уровне, наконец, разграничены полномочия государственной и муниципальной власти. Впервые определено - какие государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления, установлены принципы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе передачи и исполнения указанных полномочий.

О том, насколько большое значение придает законодатель вопросам, связанным с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, свидетельствует норма нового Федерального закона (ст. 11) о том, что границы муниципальных образований (в частности, муниципальных районов) должны устанавливаться субъектом Российской Федерации с учетом осуществления ими отдельных государственных полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными конкретными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации осуществляется в настоящее время законами субъекта. Это конституционное требование, которое означает, что никакие иные правовые акты органов государственной власти не могут наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями.

Как правило, субъекты наделяют органы государственной власти субъекта правом передавать отдельные государственные полномочия органам местного самоуправления всех муниципальных образований или части- муниципальных образований, а иногда и отдельного муниципального образования. Полномочия передаются органам местного самоуправления на определенный срок или без указания срока.