Оценка эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов

     Следует подчеркнуть, что значительная часть объектов инфраструктуры имеет социальное значение и призвана удовлетворять интересы всех категорий населения, в том числе и той их части, которая не может заплатить за ее использование. Поэтому далеко не каждый проект (например, строительство общественных дорог, коммунальных объектов) может быть профинансирован за счет частного капитала. В связи с социальной значимостью вопроса, создание и модернизация объектов инфраструктуры возможны только при непосредственном участии государства. В то же время государство не имеет достаточных ресурсов для создания и модернизации всех инфраструктурных объектов в связи с ограниченностью средств, имеющихся в его распоряжении.

     Вместе  с тем, с задачей обновления парка  оборудования, сокращения удельных расходов, внедрения новых управленческих решений частный сектор справляется, как правило, эффективнее, чем государственный. Именно поэтому, во всем мире проекты в сфере инфраструктуры реализуются с помощью частно-государственного партнерства (далее - ЧГП).

       Основной принцип концепции ЧГП состоит в том, что государство определяет, в модернизации и возведении каких объектов инфраструктуры оно нуждается, а частные инвесторы выдвигают предложения, которые должны в наибольшей степени соответствовать требованиям государства. ЧГП позволяет каждому партнеру сконцентрировать свое внимание на той сфере деятельности, в которой он имеет наибольшие знания и умения. Государство определяет цели и устанавливает приоритеты развития конкретной сферы, в то время как частный сектор имеет лучшие навыки в области строительства и предоставления услуг.

     В международной практике частно-государственное партнерство может принимать различные формы: контрактные отношения, лизинг, соглашения о разделе продукции, совместные предприятия, концессионные соглашения. Формы, в которых реализуется ЧГП, отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание объекта, капитальные вложения, коммерческий риск, а также длительностью сотрудничества и тем, кому принадлежит имущество.

     Содержание  концессионных отношений предполагает такую форму партнерства для решения общественно значимых задач, при которой бизнес обладает наибольшей самостоятельностью в хозяйственной деятельности. При этом государство (концедент) принимает на себя часть рисков концессионера, что является одной из главных характеристик концессий. Кроме того, по сравнению с другими формами ЧГП, для концессионного соглашения характерны наиболее длительные сроки реализации, что особенно важно для его использования в отраслях инфраструктуры.

     Ценность  концессионного соглашения для государства  очевидна - это возможность переложить на частного инвестора финансовое бремя или его часть по выполнению государственных функций и соответствующие риски. Заинтересованность бизнеса в концессиях проявляется в том, что концессионер:

• получает в долговременное владение и пользование государственные активы, часто на льготных условиях платы за концессию;
• осуществляя инвестиции, имеет определенные гарантии их возврата, так как государство, являясь партнером концессионера, берет на себя определенные риски по обеспечению минимального уровня рентабельности;
• обладая хозяйственной свободой, может за счет повышения производительности труда, нововведений увеличивать общую прибыльность бизнеса  во время действия срока концессии;
• за счет партнерства с государством получает гарантированный рынок сбыта для продукции, реализуемой на основе концессионного соглашения.

     Таким образом, именно концессионная форма  привлечения капитала является наиболее эффективной при реализации долгосрочных проектов в сфере инфраструктуры.

     В настоящее время партнерство на основе концессий в сфере инфраструктуры успешно используется более чем в 120 странах мира: как в развитых, так и в развивающихся. По данным исследований, проведенных компанией PriceWaterhouseCoopers среди стран Европейского союза, в 2004-2005 гг. было заключено более 200 сделок в сфере ЧГП на сумму более 52 млрд. долл. Так, например, во Франции степень участия частного сектора во всех инфраструктурных отраслях достаточна велика. Действуют более 20 000 договоров с частными операторами, при этом 75% дорожной сети построено на базе концессий (табл. 2).¹

     Таблица 2 Частно-государственное  партнерство во Франции (концессии)

     Практическое  применение концессионного механизма  в РФ определено в Федеральном  законе от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». На основе анализа нормативных актов развитых и развивающихся стран, а также международного опыта концессионной деятельности в диссертации сформулированы предложения по совершенствованию существующего концессионного законодательства.

     В ФЗ «О концессионных соглашениях» не определено понятие “концессия”, что не соответствует мировой практике, где соответствующие законы базируются на понятии “концессия” (Филиппинский закон “О частном финансировании”, Аргентинский закон “Об общественных работах”, Закон Республики Молдова “О концессиях”, и т.д.). При этом согласно законодательству зарубежных стран концессионное соглашение может заключаться в отношении и объектов недвижимости, и объектов в сфере недропользования, в то время как в российском законодательстве возможность заключения концессионных соглашений распространяется только на инфраструктурные объекты. В связи с этим в законодательство, регулирующее концессионную деятельность, целесообразно ввести понятие «инфраструктурной концессии», определив ее как форму частно-государственного партнерства, заключающуюся в предоставлении концедентом (государственными и/или местными органами власти) концессионеру (физическому или юридическому лицу) исключительных прав, предусмотренных концессионным соглашением, на создание, модернизацию и/или управление объектом инфраструктуры.

     Согласно  Федеральному закону «О концессионных соглашениях» процесс заключения концессионного соглашения достаточно длителен, и может достигать нескольких месяцев. Заключение соглашения без конкурса возможно только в том случае, если на участие в конкурсе подано или критериям конкурса соответствуют менее 2-х заявок. Подобная строгая регламентация процедур конкурсного отбора, очевидно, будет сдерживать реализацию небольших проектов на местном уровне. В диссертационном исследовании предлагается дифференцировать сроки проведения конкурсных процедур в зависимости от масштаба проекта и его капиталоемкости. Концессионные соглашения, инициаторами которых выступают частные инвесторы, могут заключаться путем переговоров, без проведения конкурсных процедур. Для обеспечения прозрачности соглашений второго типа, орган, уполномоченный на заключение таких договоров, публикует в печатном издании все условия предполагаемой сделки, что позволяет инвесторам, также заинтересованным в участии в данном соглашении, подать заявку на рассмотрение. Одним из условий заключения соглашений на основе предложений инвесторов должно стать отсутствие потребностей в каких-либо прямых государственных гарантиях, субсидиях.

     Деятельность  концессионера направлена на удовлетворение потребностей третьих лиц, однако действующий  Федеральный закон мало ориентирован на пользователей объектов инфраструктуры. В случае ненадлежащего исполнения концессионером своих функций, возможно расторжение концессионного соглашения в судебном порядке. Однако до решения суда концессионер будет по-прежнему оказывать потребителям некачественные услуги. Имеет смысл включить в закон специальные нормы, обеспечивающие возвращение государству функций по управлению имуществом на период судебного разбирательства, временно переданные концессионеру, в случае ненадлежащего исполнения последним своих обязательств.

     Победа  в конкурсе на заключение концессионного соглашения не освобождает концессионера  от необходимости получения лицензий и разрешений в соответствии с  законодательством. В этой связи  процедура взаимодействия концессионных и лицензионных механизмов должна быть регламентирована более подробно, так как необходимость получения избыточных административных разрешений лишает смысла концессионные отношения и создает дополнительные трансакционные издержки для концессионера.

      Отметим также, что, помимо концессионной платы, установленной концессионным соглашением, концессионер уплачивает все налоги и сборы в соответствии с действующим законодательством. В диссертации обосновано, что в случае эффективного выполнения условий, предусмотренных концессионным соглашением, действенным способом мотивации концессионера может стать предоставление ему налоговых льгот. Например, в случае возведения объекта инфраструктуры с высоким качеством, в установленные сроки и уменьшением запланированных капитальных вложений для концессионера может быть предусмотрена возможность снижения ставки налога на прибыль в размере до 4,5% в части, зачисляемой в бюджет субъекта федерации в соответствии с действующим законодательством. Экономический смысл данного предложения заключается в восстановлении применявшейся ранее практики стимулирования инвестиционной деятельности путем предоставления льгот по налогу на прибыль с той существенной разницей, что льгота по налогу на прибыль предоставляется не авансом, а с учетом достигнутой эффективности инвестирования. Также, при соблюдении концессионером всех параметров договорных отношений, возможно частичное освобождение концессионера от уплаты налога на имущество, непосредственно используемое в производственном процессе. Эта мера направлена на совершенствование технологической структуры основных фондов.

     Вторая группа проблем связана с необходимостью совершенствования методики оценки эффективности инвестиционных проектов, реализуемых на основе концессий в сфере транспортной инфраструктуры.

     В диссертации выявлены следующие  особенности инвестиционных проектов по строительству платных автомагистралей, оказывающие непосредственное воздействие на методику оценки эффективности рассматриваемых проектов:

• масштаб проекта и потребность в крупных стартовых капиталовложениях, которые невозможно растянуть на длительный срок;
• поэтапное возведение инфраструктурного объекта;
• длительный период окупаемости инвестиций;
• высокий риск неполучения прогнозируемых доходов в связи с наличием альтернативных путей объезда и мало предсказуемой готовностью потребителя платить за доступ к традиционно бесплатному объекту инфраструктуры;
• влияние на экономику страны в объемах, многократно превышающих доходы, полученные от непосредственной эксплуатации объекта. Например, благодаря новому инфраструктурному объекту может произойти активизация экономической жизни региона, созданы дополнительные рабочие места и др. Иными словами, инвестиционным проектам в сфере транспортной инфраструктуры свойственно мультипликативное воздействие на экономику региона и страны в целом.

     Отметим, что некоторые из указанных последствий  реализации и инфраструктурных проектов могут оказывать только качественное воздействие на жизнь общества, либо их количественная оценка затруднительна. Характерным примером таких последствий является повышения качества жизни горожан за счет улучшения дорожного движения: снижения загруженности автомагистралей или появления альтернативных путей объезда. Однако те из мультипликативных эффектов, которые можно учесть в количественном выражении, обязательно должны найти отражение в методике оценки эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов, реализуемых на основе концессионных соглашений. Примером может служить увеличение налоговых доходов государства за счет создания дополнительных рабочих мест.

     Для решения практических вопросов обоснования эффективности инфраструктурных инвестиционных проектов, применяются «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов» (далее – «Методические рекомендации»), утвержденные Минэкономики РФ, Минфином РФ и Госстроем РФ 21.06.1999 г. В «Методических рекомендациях» в общем виде представлен метод дисконтированных денежных потоков, который может использоваться в качестве базового подхода к обоснованию эффективности проектов, однако при решении конкретных задач необходимо дополнительно учитывать уникальность каждого инвестиционного проекта.