Автор работы: Пользователь скрыл имя, 09 Июня 2015 в 22:23, курсовая работа
Цель данной работы – проанализировать участие гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти.
При этом необходимо решить следующие задачи:
-определить механизмы взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;
-охарактеризовать формы участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти и практика их реализации;
-рассмотреть институты в России и за рубежом как новый субъект гражданского общества.
Принципиальным отличием Общественной палаты при Президенте РФ 1994 г. и Политического консультативного совета было их образование как совещательных органов при главе государства, статус которых был закреплен подзаконными актами. Их состав мог меняться по совместному решению Администрации Президента и координационного органа палаты.
Кроме того, принципы формирования совещательных органов при Президенте РФ, образованных в 1990-е годы, предусматривали включение в их состав представителей политических партий, в то время как в настоящее время исключена возможность участия политических партий в работе Общественной палаты.
Необходимо отметить, что в 1990-е годы вслед за образованием на федеральном уровне Общественной палаты при Президенте РФ и Политического консультативного совета последовало создание аналогичных структур в регионах России.
В настоящее время на практике сложилось несколько вариантов создания в субъектах РФ совещательных органов, действующих в форме общественных палат, политических консультативных советов, основной целью которых является учет общественного мнения региональными органами государственной власти, создание механизма обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти субъектов РФ.
Так, в ряде субъектов Российской Федерации совещательно-консультативные органы из представителей региональной общественности образованы при высшем должностном лице либо при высшем исполнительном органе государственной власти. Такая практика действует в Республике Бурятия, Алтайском крае, Приморском крае, Ленинградской области, Московской области, Рязанской области, Саратовской области и ряде других регионов (всего не менее 23 субъектов Российской Федерации).
Другая схема взаимодействия представителей общественности с органами государственной власти действует во Владимирской области, Волгоградской области, Смоленской области. Здесь общественные палаты созданы при законодательных органах соответствующих регионов.
Кроме того, общественные палаты созданы в ряде городов Российской Федерации (городская общественная палата г. Ижевска при главе городского самоуправления - мэре г. Ижевска, Политический консультативный совет при главе самоуправления г. Костромы).
Как правило, эти структуры не являются самостоятельными органами и образуются при губернаторах либо законодательных собраниях соответствующих российских регионов. Состав таких органов нередко утверждается главой региона (в Приморском крае, Еврейской автономной области), а в ряде случаев губернаторы лично возглавляют созданные при них общественные палаты (Красноярский край, Саратовская область). В состав некоторых общественных палат входят представители органов государственной власти (Еврейская автономная область, Ленинградская область), хотя это явно несовместимо с целями их формирования.
Таким образом, анализ отечественного опыта показывает, что попытки создания на федеральном и региональном уровне органов, представляющих позицию общественности, как правило, приводили к созданию таких структур при соответствующих органах государственной власти.
В демократических странах мнение общественности по тем или иным вопросам оказывает существенное влияние на процесс формирования государственной политики. Одним из механизмов взаимодействия, консультаций государства с общественностью являются общественные советы и иные подобные органы. В период между выборами именно функционирование этих институтов позволяет общественности влиять на публичную политику, наряду с влиянием через голос политической оппозиции, средств массовой информации, работу лоббистов и разнообразных групп интересов. При этом указанные органы могут быть созданы как непосредственно в форме советов, так и в форме различных комитетов, комиссий, групп, консультационных совещаний и т.п.
Наиболее емкое определение понятия «общественный совет», на наш взгляд, дано Международным центром некоммерческого права: вслед за указанным центром, для целей настоящей статьи под общественными советами мы будем понимать образования с участием представителей общественности, которые имеют внутреннюю формализованную структуру, за которыми государственные органы закрепляют определенные полномочия и с которыми консультируются по вопросам принятия и исполнения государственных решений. При этом общественный совет, независимо от того, инициировано ли его создание государственным органом или общественностью, должен быть формально создан на основании публично-властного предписания (нормативного акта). Решение о создании общественного совета инициированное государственными органами обязательно должно быть поддержано представителями общественного сектора.
Общественные советы начали появляться в первой трети ХХ столетия и в настоящее время в той или иной форме существуют практически во всех странах, чаще всего на уровне местного самоуправления. Однако в одних случаях советы эффективно работают, выполняя представительские функции, функции содействия развитию общественной инициативы, оказания влияния на процесс подготовки, принятия и реализации управленческих решений в интересах групп населения, на которые направлены принятые органами власти решения, а в других случаях являются формальными органами, существующими для фиктивного «учета мнения общественности». Разумеется, эффективность работы общественных советов, прежде всего, зависит от обоюдного желания представителей общественности и государственных органов вести диалог друг с другом, а также профессионального уровня сторон. В тоже время, рассматривая вопросы создания и деятельности общественных советов, нельзя недооценивать роль законодательства: процедура создания, регламент деятельности и полномочия советов, несомненно, влияют на эффективность их работы. Нормативные акты, регламентирующие вопросы создания и деятельности общественных советов совершенствуются на протяжении длительного периода времени, что позволяет выявить недостатков и достоинств в регулировании этих структур. В рамках настоящей статьи мы рассмотрим опыт правового регулирования создания и деятельности общественных советов в разных странах.
Вопросы участия общественности в процессе принятия государственных решений в разных странах регулируются в конституции, административных законах или кодексах, в специальных нормативных актах, регулирующих вопросы общественного участия, а также в регламентах работы государственных органов, концепциях взаимодействия государства и неправительственных организаций.
Самой распространенной является практика создания конкретных общественных советов на основании декретов, постановлений или приказов национальных, местных органов власти, должностных лиц при которых создается соответствующий общественный совет.
Возможность создания определенных общественных советов может быть предусмотрена специальными нормативными актами. Например, Акт о правах национальных меньшинств и поправках к некоторым актам, принятый Президентом Чехии, 10 июля 2001 г, предусматривает, что члены национального меньшинства используют свое право на активное участие на уровне общины, региона или государственном уровне в целом, в культурной, социальной и экономической жизни и общественных делах, в особенности через комитет национальных меньшинств, основанный в соответствии со специальными правовыми постановлениями и государственным Советом Национальных Меньшинств. В Польше на основании закона «Об общественно-полезной деятельности» создан Совет по общественно-полезной деятельности, задачей которого является осуществление контроля за выполнением закона об общественно-полезной деятельности и волонтерстве – например, путем формулирования своих замечаний по проблемам, возникающим в ходе применения закона, и законопроектам, имеющим отношение к общественно-полезной деятельности и волонтерству, а также путем сбора и анализа информации о проверках общественно-полезных организаций. Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Российской Федерации, как автономные органы публичного управления, создаются на основании соответственно федерального закона и законов субъектов Российской Федерации.
В исключительных случаях создание общественных советов может предусматриваться Конституцией. Подобным примером является Франция, где в Конституции закреплено создание Экономического и Социального Совета, действующего как консультативный орган при органах государственной власти.
Подробный состав, функции и порядок работы общественного совета, как правило, устанавливается внутренними нормативными документами, такими как устав, правила или регламент совета.
Интересным является опыт Украины, где Постановлением Кабинета Министров Украины от 3 ноября 2010 № 996 утверждено Типовое положение об общественном совете при министерстве, другом центральном органе исполнительной власти, Совете министров Автономной Республики Крым, областной, Киевской и Севастопольской городской, районной, районной в гг. Киеве и Севастополе государственной администрации, определяющее задачи, права, порядок создания, деятельности общественного совета.
Анализ законодательства и практики работы общественных советов в разных странах показывает, что одной из основных причин ограниченности влияния общественных советов является отсутствие законодательных или подзаконных актов, регламентирующих их деятельность, в том числе ограничение регламентации деятельности таких советов только приказом о создании совета, изданным руководителем государственного органа, при котором создается совет. К сожалению, белорусская практика учреждения общественных советов так же не лишена этого недостатка.
Не все консультативно-совещательные органы, действующие при органах власти, можно отнести к общественным советам. Многие из них имеют межведомственный статус и состоят исключительно из государственных служащих. На наш взгляд, по функциям и представительскому составу необходимо также разделять советы, являющиеся по сути экспертными, и непосредственно общественные советы. Задачей первых является донесение до государственных органов альтернативных мнений по той или иной проблеме, при этом источником такого альтернативного мнения может быть суждение представителя другого государственного органа, даже относящегося к другой ветви власти. Соответственно такие коллегиальные органы могут допускать включение лишь ограниченного числа представителей неправительственных организаций, аналитических групп, независимых экспертов, или даже могут вовсе состоять из одних лишь государственных служащих. Такие советы могут финансироваться государством, не беспокоясь при этом о своей зависимости от государственных органов.
Непосредственно общественный совет является публичным органом представительства общественности, первоочередная задача которого – оказание влияния на государственную политику в ее (общественности) интересах.
Законодательства разных стран закрепляет три основных подхода к формированию общественных советов:
Большинство общественных советов формируется по смешанной системе, когда часть членов назначается государственными органами, а часть – избирается общественными структурами. Примером такой смешанной системы является Совет по участию в совместной разработке бюджета в Порту-Алегри (Бразилия), опыт которого переняли многие другие страны. В этом совете 44 члена избираемы, два члена назначаются от муниципалитета и по одному члену назначаются от двух крупнейших ассоциаций города.
Распространенной является практика предоставления возможности для самовыдвижения любым желающим своей кандидатуры для участия в общественном совете. Такой порядок предусматривается, например, в Приоритетном совете г. Дейтона, США. Членами этого совета могут стать все желающие, при условии, что они соберут как минимум 25 подписей зарегистрированных избирателей. В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 3 ноября 2010 № 996 общественные советы Украины формируются на учредительном собрании путем рейтингового голосования по кандидатурам, которые добровольно заявили о желании участвовать в работе общественного совета и внесены институтами гражданского общества. При этом для формирования состава общественного совета орган, при котором создается общественный совет, образует инициативную группу по подготовке учредительного собрания с участием институтов гражданского общества.
Назначение членов совета государственными органами, как уже отмечалось, в законодательстве большинства зарубежных стран характерно для экспертных советов, имеющих информационные и консультационные полномочия. Однако даже в этом случае чаще всего для назначения членов совета требуются рекомендации общественных структур. Так, в соответствии с Приказом Министерства Социальных Дел № 988 от 11.12.1997 о Датском Совете по инвалидности, совет состоит из председателя и четырнадцати членов, назначенных Министром Социальных Дел. Семь членов назначаются по рекомендации Датского Совета Организаций Инвалидов, один член по рекомендации Ассоциации Советов Графств Дании, один член по рекомендации Национальной Ассоциации Местных Властей Дании, один член по рекомендации города Копенгагена и местных властей Фредериксберга, один член по рекомендации Министра Образования, один по рекомендации Министра Здравоохранения, один член по рекомендации Министра Труда и один член по рекомендации Министра Социальных Дел.
Анализ деятельности общественных советов за рубежом показывает, что самым эффективным подходом является избрание членов общественного совета, так как повышается доверие общественности к совету, в тоже время состав совета становится более репрезентативным.
Требования к составу членов общественных советов, как правило, такие же, как и к избирателям. Избирателями практически во всех странах могут являться лица, достигшие определенного возраста, обычно 18 лет, и являющиеся гражданами государства. Однако в зависимости от задач общественного совета круг потенциальных членов в совет может быть расширен: лица, не имеющие гражданства либо не достигшие совершеннолетия. Нормативные акты для более эффективной организации деятельности общественных советов могут вводить дополнительные ограничения по членству в них. Так, в Германии Общим декретом об учреждении Совета от 08.04.1992 г установлено, что члены Консультативного совета по глобальным изменениям в окружающей среде не могут быть связаны с (федеральным) Правительством, или юридической корпорацией Федеративной республики или Земли, или социальной (государственной) службой Федеративной республики, или юридическим лицом публичного права кроме профессоров университетов или штатного персонала научных исследовательских институтов. Они также не могут быть представителями экономических ассоциаций или организаций, объединяющих наемных работников или нанимателей, или быть связанными с ними через постоянную службу или бизнес, которым они занимаются в свою пользу. Они также не должны занимать таких позиций в течение года, предшествующего их назначению в члены Совета.