Общественная палата РФ

На первом этапе Президент Российской Федерации по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, объединениями некоммерческих организаций, российскими академиями наук, творческими союзами определяет кандидатуры 42 граждан Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, и предлагает им войти в состав Общественной палаты.

На втором этапе происходит включение в состав Общественной палаты 42 представителей общероссийских общественных объединений - по одному от каждого объединения. Решение об их приеме принимают члены палаты, утвержденные Президентом РФ, на основании установленной ими процедуры конкурсного отбора.

На последнем этапе члены Общественной палаты, утвержденные Президентом России, совместно с представителями общероссийских общественных объединений принимают в состав палаты 42 представителя региональных и межрегиональных общественных объединений - по одному от каждого. Выбор таких представителей осуществляется путем голосования из числа кандидатур, определенных на конференциях, проведенных в федеральных округах.

Закон устанавливает ограничения, связанные с членством в Общественной палате, являющиеся результатом стремления создать ее как аполитичное негосударственное формирование. Так, в работе палаты помимо представителей политических партий не могут принимать участие лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, занимающие выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Не допускается объединение членов Общественной палаты по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности.

Представляется, что в целом инициатива по созданию Общественной палаты имеет конструктивный характер. Нельзя не согласиться с тем, что деятельность органов государственной власти становится намного эффективнее, когда в государственном управлении задействованы институты гражданского общества, в числе которых значимое место принадлежит общественным и некоммерческим объединениям.

Вместе с тем остаются неразрешенными ряд вопросов, касающихся правового статуса Общественной палаты, ее места и роли в системе власти, способа обеспечения ее независимости от властных структур и взаимодействия с ними, механизма формирования, прав и полномочий палаты.

Необходимо отметить, что в настоящее время все общественные объединения, за исключением политических партий, устранены от участия в формировании государственной политики путем выдвижения кандидатов на выборах в Госдуму, что негативно сказывается на их возможности принимать участие в решениях, подготавливаемых федеральными органами власти.

В связи с тем что политические партии не всегда способны отразить весь спектр общественного мнения, возникает необходимость во вспомогательных структурах, в рамках которых может быть организовано взаимодействие власти и общественности.

В сложившихся условиях Общественная палата должна выступить в роли своеобразного механизма компенсации, обеспечивающего участие широкого круга общественных объединений в принятии государственных решений.

Идея создания Общественной палаты как своеобразной трибуны для выражения мнений граждан и их объединений по основным вопросам государственного строительства является полностью обоснованной. Вместе с тем вопросы вызывает механизм реализации данной идеи, заложенный в Законе.

Прежде всего, необходимо отметить, что, предусматривая создание Общественной палаты как выразителя общественного мнения во взаимодействии с органами власти, Закон в то же время закрепляет участие Президента Российской Федерации в процессе ее формирования.

Формально Президент России утверждает кандидатуры лишь 42 членов Общественной палаты, однако поскольку они оказывают существенное влияние на формирование остальных двух третей палаты, то фактически от того, кто войдет в первую треть, будет зависеть состав палаты в целом. Таким образом, от главы государства зависит, станет ли Общественная палата "общественным объединением зарегистрированных общественных объединений" при Президенте РФ или действительно самостоятельным институтом гражданского общества.

По существу, реализация модели, предлагаемой Законом, на практике может привести к формированию Общественной палаты как части существующей системы консультативно-совещательных органов при Президенте России, призванных содействовать ему в осуществлении полномочий главы государства.

Характерно, что для обеспечения деятельности Общественной палаты предусматривается образование ее аппарата в форме государственного учреждения, руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета палаты.

Таким образом, формирование Общественной палаты на основе смешанной системы - с участием государственных органов и общественных объединений - ставит под сомнение возможность объективного выражения палатой общественных интересов во взаимодействии с органами власти.

Вместе с тем представляется достаточно проблематичным обеспечить отражение Общественной палатой широкого спектра позиций общественности, что может послужить гарантией реализации ее задач.

Во-первых, организационные принципы деятельности Общественной палаты предусматривают участие в ее работе представителей ограниченного количества общественных объединений. Поскольку полный состав Общественной палаты насчитывает 126 человек, то соответственно в ней может быть представлено самое большее столько же общественных объединений, в то время как в России насчитываются тысячи различных организаций. Следовательно, большинство объединений не сможет воспользоваться правом оказывать посредством Общественной палаты влияние на управленческие решения, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, в Общественной палате представлены общественные объединения менее чем от половины регионов России, так как количество представителей региональных и межрегиональных общественных объединений составляет одну треть от ее общей численности (42 человека).

Конференции, проводимые в федеральных округах с целью определения кандидатур членов Общественной палаты от региональных и межрегиональных общественных объединений, считаются правомочными даже в случае, если в их работе примут участие объединения, представляющие лишь половину субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа.

Для каждого федерального округа выделяется квота в размере 6 представителей региональных и межрегиональных общественных объединений, которые будут делегированы в состав Общественной палаты, что полностью игнорирует различное количество субъектов Российской Федерации в составе федеральных округов (например, в Центральный федеральный округ входят 18 субъектов РФ, а в Уральский - 6).

Возникает вопрос: какими критериями следует руководствоваться при выдвижении объединений граждан для представительства в Общественной палате, как именно определить общественную значимость конкретной организации? Закон предусматривает, что утвержденные Президентом РФ члены Общественной палаты первого состава самостоятельно определяют процедуру конкурсного отбора представителей общероссийских общественных объединений, на основе которой решают вопрос о приеме их в члены палаты. Представляется, что установление порядка приема новых членов в состав Общественной палаты должно находиться вне рамок компетенции членов палаты, утвержденных Президентом России.

Естественно, в состав Общественной палаты смогут войти представители далеко не всех организаций. Единственным механизмом, позволяющим расширить представительство общественных объединений, является право палаты привлекать к своей работе объединения, представители которых не вошли в ее состав. Таким образом, помимо 126 членов палаты это будет достаточно широкий круг организаций, которые смогут принимать участие в ее работе. В частности, их представители смогут входить в состав создаваемых палатой комиссий и рабочих групп.

Следует отметить ряд вопросов, связанных с необходимостью уточнения прав и полномочий, закрепленных за Общественной палатой.

Так, Закон предусматривает осуществление палатой общественного контроля деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Однако не раскрываются формы проведения такого контроля, его процедура и правовые последствия. Упоминается лишь право членов Общественной палаты, уполномоченных ее советом, присутствовать на заседаниях Правительства РФ и коллегий федеральных органов исполнительной власти, включая силовые, а также право палаты давать заключения о нарушениях законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и направлять эти заключения в компетентные государственные органы.

В то же время порядок решения вопроса о нарушениях органами власти законодательства Российской Федерации остается неясным.

Необходимо отметить, что общественный контроль деятельности органов власти подразумевает его осуществление, прежде всего, в сфере правоприменения. В настоящее время исполнительная власть остается "непрозрачной" для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Одна лишь функция экспертизы проектов нормативных правовых актов, которой наделена Общественная палата, является явно недостаточной для этих целей.

Общественная экспертиза имеет рекомендательный характер и проводится Общественной палатой по решению ее совета, либо в связи с обращением Президента РФ, палат Федерального Собрания или Правительства РФ.

Крайне важным является право Общественной палаты осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Такая экспертиза по сути является формой контроля за деятельностью парламентариев и может расцениваться как выражение недоверия к способности Федерального Собрания быть выразителем общественных интересов, самостоятельно осуществлять функции в сфере законотворчества в интересах избирателей.

Единственное ограничение, предусмотренное Законом, заключается в наделении Общественной палаты правом самостоятельно выступать с инициативой проведения экспертизы только по законопроектам, затрагивающим вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Эффективность реализации Общественной палатой данного полномочия проблематична. Неопределенным остается порядок привлечения экспертов для подготовки заключений по проектам нормативных актов.

Кроме того, на практике экспертиза законопроектов общественными структурами проводилась и до создания Общественной палаты, однако ее результаты, как правило, не учитывались законодателем. Несмотря на то что Закон предусматривает обязательное рассмотрение экспертного заключения Общественной палаты по законопроектам на пленарных заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, это не означает, что позиция нового органа будет принята во внимание Федеральным Собранием.

Необходимо отметить, что идея создания структур, представляющих интересы общества во взаимодействии с органами власти, не нова.

Следует принять во внимание опыт создания и функционирования общественных палат, политических консультативных советов и других подобного рода органов, призванных выражать позицию общественности, на федеральном и региональном уровне в России. Совещательные органы, напоминающие по своим функциям Общественную палату, были образованы при Президенте Российской Федерации в 1990-е годы. Так, 16 февраля 1994 г. Распоряжением Президента РФ на базе Общественной палаты Конституционного совещания была образована Общественная палата при Президенте РФ, просуществовавшая до 1996 года 7.

Согласно Положению об этой Палате она являлась совещательным органом, в рамках которого осуществлялись политические консультации по общественно значимым вопросам с целью обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, подготовки решений Президента и Правительства России по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти. Основным направлением деятельности Общественной палаты согласно Положению о ней являлась выработка рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам.

В соответствии с Положением в Общественную палату входили представители политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов, изъявивших желание принять участие в ее деятельности, при этом число объединений, представленных в Общественной палате, не могло превышать 250.

Состав Общественной палаты мог меняться по совместному решению ее Совета и представителей Администрации Президента РФ. Заседания палаты вели сопредседатели, назначаемые Президентом России.

Согласно Положению 1994 года Общественная палата должна была прекратить свою деятельность по решению Президента России, что и произошло 25 июня 1996 г. в связи с ее преобразованием в Политический консультативный совет при Президенте Российской Федерации.8

Согласно Положению в состав Политического консультативного совета должны были войти представители политических партий, общероссийских и межрегиональных общественных движений, иных общественных объединений, общероссийских объединений профсоюзов, предпринимательских союзов (ассоциаций), религиозных организаций.

Первоначальный состав Политического консультативного совета формировался из представителей объединений, входивших в состав Общественной палаты при Президенте РФ, а также иных объединений, изъявивших желание участвовать в его работе. Состав Совета мог меняться по совместному решению его президиума и Администрации Президента РФ.

На первый взгляд Общественная палата в современном варианте напоминает совещательные органы, сформированные из представителей общественных объединений в 1990-е годы. Действительно, между ними много общего, несмотря на значительное расширение компетенции Общественной палаты по сравнению с полномочиями ее ранее существовавших аналогов.