Общественная палата РФ

- создание общественных советов  для наблюдения за реализацией  федеральных целевых программ;

- проработку вопросов обеспечения  доступа общественных некоммерческих организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных средств, и др.

Шагом вперед могло бы быть возобновление былой практики консультативных советов в органах исполнительной власти. Задачи таких советов - давать органам исполнительной власти рекомендации по конкретным проблемам. В них целесообразно включать самый широкий спектр групп населения. Скажем, в такой Совет Минздравсоцразвития России должны входить не только юристы и экономисты, но и представители безработных, бомжей, проституток, инвалидов и т.д. В новейшее время представители заинтересованных групп граждан стали создавать общественные комитеты. Представители в них призваны выражать мнения широких общественных групп. У советов, создаваемых по инициативе органов исполнительной власти, и у комитетов, создаваемых по инициативе граждан, есть определенные преимущества, а именно - в них легче: обсудить проблему; прийти к соглашению; учесть разнообразные интересы, мнения, оценки, подходы и т.д.

Вместе с тем, как показывает опыт, например, "Комитета солдатских матерей", члены комитетов могут создавать оппозицию целям органа исполнительной власти и формулировать рекомендации, противоречащие функциям и правам органа. Перед государственными служащими в таких случаях стоит трудная задача по налаживанию контактов на "почве закона". Другая опасность - это "выхолащивание" представительности комитета. В результате его рекомендации могут и не встретить поддержки в обществе.

Общественная экспертиза. В системе организационно-правовых форм участия граждан в государственном управлении все большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Так, экологические общественные объединения вправе рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе, проводить общественную экологическую экспертизу; требовать назначения государственной экологической экспертизы и т.д.

В последнее время расширяется практика проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций. В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где Правительством поддерживается сайт Regulations. gov. (http:/www/regulations.gov), на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта в области регулирования, но и опубликовать свои комментарии, а также узнать мнения других граждан. Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов исполнительной власти, предусмотренной еще Законом об административной процедуре США - Administrative Procedure Аct (1946).

В России также следует формировать новые механизмы публичных консультаций органов исполнительной власти с гражданами и структурами гражданского общества при подготовке проектов нормативных правовых актов и другого рода решений, демократизирующих практику гражданского участия в государственной управленческой деятельности. Каждое социально значимое решение исполнительных органов целесообразно пропускать через механизм общественного согласования, включающий в себя изучение общественного мнения, общественную экспертизу и т.д. Проведение экспертизы по заказу государственного органа независимыми саморегулируемыми организациями, центрами и т.п. признается научной общественностью наиболее объективным методом апробации управленческих решений.

По всем вопросам, касающимся изменения качества жизни граждан, - экология, охрана здоровья, социальная помощь и поддержка, личная безопасность и т.д. - проведение общественной экспертизы должно стать обязательным, что требует закрепления во всех правовых актах социального законодательства.

Органы исполнительной власти обязаны:

- информировать граждан о подготовке  проектов решений такого рода;

- создавать условия для проведения  профессиональной общественной  экспертизы;

- доводить до граждан результаты  экспертизы и принятые с учетом  экспертных рекомендаций решения.

Переговоры и посредничество. В сфере ведения исполнительной власти много таких "неприятных" вопросов, которые требуют переговорно-посреднических форм: безработица, деградация целых регионов, обнищание населения, распространение социальных болезней и т.д. Эти формы использовались, например, при решении разногласий между Минтруда, Минтопэнерго России и шахтерами, между промышленными и экологическими организациями и т.д. Переговоры и посредничество давно используются для решения споров между предпринимателями и наемными работниками. Но в последние годы используются и органами исполнительной власти в связи с "включением" граждан в решение "трудных" вопросов.

Переговоры практикуются даже на уровне Правительства, когда расхождение целей заинтересованных сторон очень велико, недоверие между ними исключительно сильно, число заинтересованных сторон весьма значительно. По этим причинам не могут принести результатов ни контакты с "ключевыми персонами", ни собрания, ни консультативные советы органов.

В России действуют правовые акты о переговорах по социальным и трудовым вопросам. Большую работу проводит Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, которая заключает генеральные соглашения, рассматривает отраслевые тарифные соглашения и другие вопросы. Паритетный состав гарантирует объективность оценки и решений.

Решения можно достичь иногда только через посредничество некой третьей стороны, не являющейся союзником ни одной из конфликтующих сторон, но готовой вступить в дело и добиться урегулирования конфликта. В качестве посредника может выступать орган исполнительной власти, а в споре с ним, например с экологическими общественными объединениями, может выступить, скажем, научная организация, экспертный совет и т.п.

Посредничество следует отличать от содействия, которое обязаны всегда оказывать гражданам и их объединениям органы исполнительной власти в рамках предметов ведения и полномочий. Посредничество необходимо, когда конфликт заводит всех в тупик, в то время как содействие начинается на более раннем этапе. Посредничество применяется для разрешения конкретного конфликта, в то время как содействие всегда должно использоваться органами исполнительной власти как средство, облегчающее принятие решений по любым вопросам.

Формы, предназначенные для получения общественной поддержки и одобрения. Органы исполнительной власти рассматривают заявления граждан, принимают решения и обеспечивают необходимые условия для проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и других массовых мероприятий. Публичные мероприятия могут проводиться как в поддержку действий и решений исполнительной власти, так и против них.

Практика государственных органов выработала набор юридических приемов и средств, с одной стороны, обеспечивающих свободу проведения массовых мероприятий как способа демонстрации своей воли и мнений, а с другой - не допускающих нарушения законов, общественного порядка и т.д.

Таким образом, публичное изъявление требований, интересов, мыслей граждан всегда "в интересах" органов исполнительной власти, независимо от того, каково их содержание: pro или contra.

Публичные мероприятия граждан - конституционный вопрос (ст. 31 Конституции РФ). Отношения, связанные с их проведением, должны регулироваться федеральным законом, а не указами Президента Российской Федерации.

К числу форм, обеспечивающих поддержку исполнительной власти, следует отнести и съезды общественных объединений, профессиональных ассоциаций, профсоюзов и др., которые аккумулируют общественное мнение, в том числе о решениях и действиях органов исполнительной власти, формулируют отдельные положения и рекомендации для исполнительной власти.

Нынешняя "драматическая" роль граждан в государственном управлении должна быть изменена. Насущная задача науки административного права - "формирование" знаний и методов развития постоянного сотрудничества между организациями граждан и органами исполнительной власти.

Участие граждан призвано придать гуманистическую направленность "технической" деятельности органов исполнительной власти. Очень важно, чтобы после десятилетия пустой риторики в центре внимания "главной" власти действительно оказался гражданин, чтобы деятельность органов исполнительной власти определялась потребностями, целями и интересами живущих в стране людей, а не спрятанными за отвлеченные утопии властными интересами господствующей олигархии.

2. Институты сотрудничества государства и гражданского общества

2.1 Общественная  палата Российской Федерации  как новый субъект гражданского  общества

Проблема создания эффективно действующего механизма взаимодействия граждан, общественных объединений, объединений некоммерческих организаций с органами государственной власти и местного самоуправления, подготовки решений по важнейшим социальным, экономическим и иным вопросам с учетом общественного мнения является в современной России актуальным вопросом, настоятельно требующим решения.

Становление и развитие гражданского общества, неразрывно связанное с новыми политическими и экономическими условиями жизни страны, остается одной из основных задач на протяжении всего постсоветского периода истории России. Очевидно, что отсутствие стабильно функционирующей системы взаимодействия власти и общественных структур, неразвитость институтов гражданского общества, существующая в настоящий момент, способны негативно отразиться на процессе построения демократического правового государства.

Одним из направлений развития гражданского общества, позволяющим вовлечь его представителей в процесс принятия властных решений, является законодательное оформление его отношений с органами власти, обеспечивающее поддержание с ними постоянных контактов.

Не случайно, что на данном этапе возникла идея о формировании института, представляющего интересы широких кругов российской общественности, способного повысить роль объединений граждан в процессе выработки решений органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким институтом, призванным выполнять роль посредника между властью и представителями различных социальных групп, является Общественная палата Российской Федерации. Созданная как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, Общественная палата должна стать местом проведения экспертизы ключевых государственных решений, имеющих общенациональное значение, осуществления гражданского контроля государственного аппарата, включая правоохранительные органы и специальные службы.

Правовой статус Общественной палаты, основные принципы ее формирования и деятельности определяются Федеральным законом "Об Общественной палате Российской Федерации. 6

Согласно Закону Общественная палата является организационной формой взаимодействия граждан России с федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов населения, защиты прав граждан и их объединений при проведении государственной политики, осуществления общественного контроля деятельности органов публичной власти.

Общественная палата наделена консультативно-совещательными полномочиями, а ее решения имеют рекомендательный характер.

На Общественную палату возлагаются задачи согласования интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов организации гражданского общества.

Указанные задачи будут решаться Общественной палатой путем:

проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

осуществления общественного контроля деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также органов местного самоуправления;

обобщения опыта существующих общественных инициатив, выдвижения гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений, проведения гражданских форумов и слушаний по актуальным вопросам общественной жизни;

выработки рекомендаций при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества, публикации ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в России, оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ.

Общественная палата формируется сроком на два года из граждан Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, представителей общероссийских, региональных и межрегиональных общественных объединений. Формирование Общественной палаты происходит в три этапа.